Szczurek: Reguła wydatkowa powinna objąć całą Unię [WYWIAD]

Po co nam reguły fiskalne w Unii Europejskiej?

Po to, żeby dług któregoś z krajów nie wymknął się spod kontroli, czego koszty poniosłaby cała wspólnota.

Czy według pana obecne reguły działają jak należy? Bo akurat dług w niektórych krajach urósł do bardzo dużych rozmiarów, znacznie przekraczających unijne kryterium.

Podczas ostatniego kryzysu dług publiczny wzrósł w większości krajów rozwiniętych. W Europie, po części dzięki regułom wzrósł mniej, z pewnymi wyjątkami. Wyjątkiem są niestety kraje gdzie dług publiczny i stosowanie reguł fiskalnych zawsze były problemem. Dwa inne zarzuty wobec reguł to ich wpływ na zaostrzanie recesji i boomów gospodarczych, a także psucie struktury wydatków publicznych – wypychanie inwestycji publicznych. Ten pierwszy zarzut – procyklicznej polityki fiskalnej znajduje ciągle potwierdzenie, szczególnie w krajach gdzie dług jest wyższy.

A może wynika to z tego, że kryteria się zbytnio skomplikowały?

Obok limitu deficytu nominalnego na poziomie 3 proc. PKB i długu w wysokości 60 proc PKB doszło wiele celów pośrednich, co umożliwia żonglowanie tymi celami i nieco rozmywa zasady. Jednocześnie, reguły są bardziej inteligentne, ale podatniejsze na manipulacje i znacznie trudniejsze do wytłumaczenia. Gdy byłem ministrem finansów to sporo wysiłku wymagało wytłumaczenie kolegom z rządu o co chodzi z tym deficytem strukturalnym. O 3 proc. PKB limitu dla deficytu budżetowego wszyscy przecież słyszeli, ale szczegóły tego, jak jest wyliczany deficyt strukturalny, jakie korekty są w wyniku zmian szacunków potencjalnego wzrostu, jak uwzględnia się przy tym pewne rodzaje wydatków, a jakich się nie uwzględnia, co robić gdy jeden wskaźnik się zgadza, a drugi wskazuje na zbyt małe zacieśnienie to jest wiedza dostępna dziesięciu osobom na świecie. A jeśli reguły nie są rozumiane, to trudno oczekiwać, żeby zostanie przyjęte jako własne, ważne, z zasadniczym wpływem na finanse publiczne. Największym beneficjentem stosowania reguł ma być przecież konkretny kraj, a nie reszta wspólnoty.

Znaczna cześć członków UE zupełnie lekceważy też limit długu publicznego.

W sytuacji, gdy stopy procentowe są bardzo niskie, mniejsze od zera w wielu krajach, gdy rynek nie pokazuje żółtej kartki za nadmierny wzrost długu, to pojawia się pytanie, czy nie warto byłoby przedyskutować, jaki poziom zadłużenia jest dziś optymalny. Podejście krajów z bardzo wysokim długiem, przekraczającym dziś owe 60 proc. PKB jest takie, że skoro uchodzi to na sucho, to nie ma sensu drążyć tematu. Moim zdaniem to nie jest właściwa droga. Lepszy jest cel traktowany poważnie, nawet jeśli miałby być inny niż dziś przyjęty.

Z czego wynika brak sankcji za łamanie reguł? Czy ich nałożenie jest dziś decyzją ekonomiczną, czy bardziej polityczną?

Dużo o tym się ostatnio dyskutuje na forum UE. Z rozmów moich i pozostałych członków Europejskiej Rady Fiskalnej z unijnymi decydentami – obecnymi i byłymi – wynika, że to rozróżnienie jest dużym wyzwaniem. W ostatecznym rozrachunku nie można się kierować tylko statystyką, albo tylko polityką. Inaczej trzeba traktować kraj, który odpuszcza sobie dyscyplinę budżetową w czasie gospodarczego boomu i zwiększył dług, przez co łamie reguły, a inaczej taki, który zrobił to, gdy jego wzrost gospodarczy się chwiał, dopiero obudowywał po długotrwałej recesji. Pod uwagę trzeba też brać sytuację polityczną w takim kraju: jeśli jest trudna, to nałożenie sankcji za złamanie kryteriów mogłoby ją zaognić, grożąc w ekstremalnym przypadku rozpadem Unii. A więc chłodna analiza ekonomiczna może wskazywać, że kraj nie przestrzega reguł, ale jednocześnie właściwą decyzją – biorąc pod uwagę wszystkie aspekty – będzie mu odpuścić. Niemniej jednak dobrze byłoby wiedzieć, gdzie kończy się analiza ekonomiczna, a zaczyna decyzja polityczna.

Ale to nadal nie tłumaczy, dlaczego ani razu Komisja Europejska nie nałożyła sankcji na kraj łamiący reguły fiskalne. Może dała w ten sposób sygnał do ich lekceważenia?

Rekomendację Komisji o nałożeniu sankcji można odrzucić tylko większością kwalifikowaną w głosowaniu w Radzie Unii Europejskiej. To jest właściwie niewykonalne. Tym samym ciężar odpowiedzialności za decyzję o sankcjach jest tak duży, że Komisja nie chce go na siebie brać. I właśnie przez to wszystko zaczyna się mieszać: aspekty polityczne z ekonomicznymi. To wymaga pewnych zmian instytucjonalnych, np. wzmocnienia roli Rady, która podejmowałaby decyzję polityczną, przy jednoczesnej zmianie roli Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych KE, która mogłaby sobie pozwolić na oceny ekonomiczne, nawet wbrew politycznym wiatrom.

Co właściwie powinno podlegać ekonomicznej ocenie?

Ustalony poziom długu powinien być tą kotwicą, punktem odniesienia. Ale sam dług jest niewygodnym wskaźnikiem, bo może się zmieniać z roku na rok i to bez wpływu rządu na ten proces. Wystarczy, że zmieni się kurs walutowy. Potrzebny jest jakiś wskaźnik operacyjny, który jest związany z tym długiem, ale ściślej kontrolowany przez rząd.

Deficyt jest kontrolowany przez rząd.

Jeszcze lepszym jest limit wydatków. To, co proponujemy jako Europejska Rada Fiskalna, to reguła wydatkowa, a więc ustalanie dopuszczalnej kwoty, jaką może wydać państwo członkowskie w ciągu trzech lat. Limit ma być liczony według takiego wzoru, który pozwoli dojść do ustalonego poziomu długu w ciągu kolejnych 15 lat. Nie przejmujemy się nieobserwowalnym deficytem strukturalnym, ani zbyt podatnym na wahania koniunktury nominalnym. Jest tylko jedna kotwica – dług, i jeden cel operacyjny – reguła wydatkowa.

Czy to miałoby działać podobnie, jak polska reguła wydatkowa?

Tak, wydatki będzie można zwiększać ponad ustalony limit, o ile znajdzie się na nie dodatkowe finansowanie. Jeśli jakiś kraj uzna, że musi wydać więcej np. na służbę zdrowia, to zawsze może podnieść podatki i zapewnić sobie te dodatkowe środki.

Czy to zabezpieczy przed skutkami kryzysu, gdy trzeba będzie zwiększać wydatki w budżecie, albo spadną dochody?

Po pierwsze, reguła stosowana byłaby w perspektywie trzyletniej, dopuszczając odchylenia w ramach jednego roku. Na przypadki kryzysów jest klauzula awaryjna. Jeśli będzie trzeba można będzie nie stosować reguły wydatkowej. Ale o tym powinna decydować specjalna instytucja. Np. rada fiskalna, niezależna od rządu.

W Polsce nie ma rady fiskalnej.

Ale są instytucje, które pełnią jej rolę – NIK, RPP, Rada Dialogu Społecznego. Oczywiście nie można oddać całej polityki fiskalne instytucjom, które nie pochodzą z wyborów. Głosujemy przecież na to, jakie podatki będziemy płacić, albo ile dostaniemy z budżetu w formie transferów. Ale ocena, czy można wyłączyć regułę w konkretnej sytuacji, czy też nie mogłaby być dokonywana przez taką niezależną instytucję. Konkretne jej umocowanie oraz znaczenie sporo się różni w Europie - na przykład na Słowacji jest rada fiskalna, która jest finansowana przez bank centralny – po to, by była w finansowo niezależna od rządu. W jednych krajach mandat takiej rady jest mocny, w innych słabszy.

A więc propozycja ERF jest mniej więcej taka: regułą będzie takie ustalenie limitu wydatków w każdym z krajów, by zadłużenie tych krajów w ciągu kilkunastu lat spadło do 60 proc. PKB. Czy tak?

Nie do końca. Zmuszając wolno rosnące kraje, u których dziś dług przekracza grubo 100 proc. PKB do obniżenia go niemal o połowę w ciągu 15 lat tak naprawdę żądalibyśmy od nich, by latami utrzymywały gigantyczną nadwyżkę. To politycznie niewykonalne i ekonomicznie wątpliwe. Pomysł jest inny: żeby spojrzeć na politykę fiskalną Unii Europejskiej jako całość. To, co się dzieje z budżetami jednych krajów UE ma wpływ na gospodarkę całej wspólnoty. Tak się jakoś składało w ostatnich latach, że w obliczu spowolnienia gospodarczego w UE swoje budżety luzowały te kraje, które już nie powinny tego robić ze względu na duży dług. I odwrotnie, ci, którzy mogli luzować, zaciskali pasa. Według nas warto wdrożyć taki cel poziomu długu, który byłby zróżnicowany dla poszczególnych krajów. Ale jednocześnie symetryczny.

Co to znaczy symetryczny?

Co kilka lat wszystkie kraje UE umawiałyby się, jaka wielkość długu byłaby odpowiednia dla każdego z członków. Ci, u których jest on nadmierny musieliby go obniżyć, ale nie od razu do 60 proc. PKB. Mimo to w ich przypadku limit wydatków narzucałby im istotną dyscyplinę w budżecie. Jednak z drugiej strony kraje z bardzo niskim długiem mogłyby go zwiększyć, czyli więcej wydawać. Dzięki temu ograniczenia wydatków w krajach z dużym długiem byłyby mniej bolesne.

Dlaczego mniej bolesne?

Zwiększanie wydatków w niektórych państwach pobudzałoby popyt. I na tym gospodarki krajów, które musiałyby oszczędzać mogłyby skorzystać, choćby zwiększając eksport. Dziś taki mechanizm jest szczególnie potrzebny, bo obniżonymi do zera stopami procentowymi niewiele można już zdziałać. Poziomy długów ustalano by w drodze negocjacji, więc nie mogłoby się to zbyt często powtarzać. Proponujemy, by był to cykl analogiczny do cyklu średniookresowej perspektywy finansowej, czyli siedmioletni. Oczywiście nie powinny się one na siebie nakładać. Inne zalety tego pomysłu to – w końcu – jakaś forma koordynacji polityki fiskalnej w UE. Stopniowo rozwiązywałby się także problem wewnętrznych nierównowag w strefie euro.

Jednak narzucenie dłużnikom ograniczania wydatków może mieć też negatywne skutki. Mogą oni oszczędzać na inwestycjach publicznych, co zagrozi ich rozwojowi.

Nie oszukujmy się – publiczne wydatki inwestycyjne też trzeba finansować. Ale nie chcemy, by walcząc z nadmiernym długiem zdławiono inwestycje a przez to i wzrost – także kluczowy dla wypłacalności. Żeby temu zapobiec, ERF proponuje tzw. złotą zasadę. Jeśli ktoś ma zaciskać pasa, to często pierwszym źródłem oszczędności są inwestycje publiczne. Łatwiej przestać budować drogi, niż zmniejszać transfery społeczne. Ten mechanizm jest dziś niestety widoczny także w Polsce. Złota zasada mówi – w skrócie – że do limitu wydatków nie będzie się wliczać nakładów na inwestycje publiczne.

Jednak niektóre kraje, jak Niemcy, boją się, że wyłączanie wydatków inwestycyjnych z limitu może dawać pole do zbyt dużej interpretacji i nadużyć. Kraje mogłyby podciągać pod tę kategorię dowolne wydatki.

Dlatego też chcemy zastosować filtr programów i unijnych mechanizmów kontrolnych. Jeśli jakiś kraj będzie chciał wybudować więcej dróg, to wystarczy, że wpłaci większą składkę na fundusze spójności. Te pieniądze wkrótce do niego wrócą, ale będą już znaczone i nie będą wliczane do limitu. Zresztą wachlarz wydatków inwestycyjnych może być dzięki temu szerszy, niż tylko nakłady na infrastrukturę, może to być np. inwestowanie w kapitał ludzki.

Czy Polska straciłaby czy zyskała na stosowaniu nowych reguł? Musielibyśmy poluzować politykę fiskalną, czy raczej zacieśniać?

Nasza reguła wydatkowa jest akurat całkiem zbliżona do propozycji ERF. Wystarczy ją sumiennie stosować.