Subskrybuj nas na Youtube
Miarą sukcesu polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej może być wypracowanie propozycji, która „zrównoważy to, co konieczne, z tym, co możliwe”. Tego trafnego sformułowania użył Piotr Serafin, komisarz ds. budżetu, w odniesieniu do kolejnej unijnej perspektywy finansowej („Newsweek”, nr 47, 2024).
Jaka powinna być struktura budżetu UE?
Propozycja KE dotycząca wieloletniego planu finansowego UE będzie tworzona dopiero pod koniec 2025 r. Jednak w pierwszej połowie przyszłego roku, w okresie polskiej prezydencji, odbędzie się runda spotkań z liderami państw, by na podstawie ich oczekiwań wypracować założenia do budżetu UE na lata 2028–2034.
Na równi z innymi państwami Polska przedstawi swoje stanowisko. Jakie powinno ono być? Przede wszystkim, jaka powinna być struktura budżetu? Jak zapewnić mu elastyczność, mając na uwadze, że nie może być ona nadmierna, choćby dlatego by uchronić wielkie projekty infrastrukturalne przed brakiem stabilnego finansowania.
W latach 2004–2020 wydatki na dostępność terytorialną wyniosły 242 mld zł, czyli 34 proc. środków wszystkich unijnych funduszy spójności – to tyle, co łącznie na energetykę, ochronę środowiska, innowacje, przedsiębiorczość oraz badania i rozwój. W obecnej perspektywie finansowej na lata 2021–2027 część środków funduszu spójności przesunięto do wspólnego instrumentu „Łącząc Europę” (Connecting Europe Facility, CEF), zarządzanego centralnie z Brukseli przez agencję wykonawczą CINEA i Dyrekcję Generalną ds. Transportu i Mobilności. W ramach tego instrumentu Polska ma do dyspozycji zarówno pieniądze z puli krajowej, pochodzącej ze środków spójności, jak i puli ogólnej, dostępnej dla wszystkich państw członkowskich.
Z budżetu CEF, który ogółem wynosi 33,7 mld euro, 25,8 mld euro zostało alokowane na transport, 5,8 mld na energię i 2,1 mld na technologie cyfrowe. Z danych CINEA wynika, że z instrumentu „Łącząc Europę” Polska otrzymała najwięcej środków w UE w puli przeznaczonej na transport. Mowa tutaj o 6,7 mld euro, czyli kwocie dwukrotnie większej niż dostali Niemcy (3,3 mld), które są po nas drugim co do wielkości beneficjentem. Obecnie szacowane koszty ukończenia europejskiej sieci transportowej TEN-T w ciągu najbliższych 15 lat wynoszą 845 mld euro. A my mamy nadal największe potrzeby: aż 10 proc. tej kwoty trzeba będzie przeznaczyć na inwestycje w Polsce.
Polska nadal jest największym beneficjentem netto
Trzeba przy tym pamiętać, że sytuacja będzie się zmieniać. Szybko doganiamy Europę pod względem dochodów na głowę mieszkańca, wzrosną wydatki przedakcesyjne dla Ukrainy i innych państw w drodze do członkostwa. Na pewno udział Polski w dostępnej puli będzie się kurczyć.
Na razie Polska nadal jest największym beneficjentem netto. Z „Zestawienia transferów finansowych budżet UE–Polska” przygotowanego przez Ministerstwo Finansów wynika, że wysokość transferów w ujęciu netto (po odjęciu wpłat) od momentu przystąpienia Polski do UE do stycznia 2024 r. wyniosła 163,3 mld euro, czyli ok. 700 mld zł. Polska także w największym stopniu korzysta ze środków spójności – od początku akcesji do końca 2024 r. wykorzysta ok. 790 mld zł. Według raportu KPRM „Bilans gospodarczych efektów członkostwa” 31 proc. transferów trafia na wspólną politykę rolną, a 65 proc. na politykę spójności.
W przyszłym roku, przy wypracowaniu polskiego stanowiska wobec nowego unijnego budżetu, kluczowe będzie zrozumienie nie tylko własnych oczekiwań, ale również potrzeb naszych partnerów, reguł funkcjonowania nowych instrumentów, zasad wydatkowania, a także możliwości pozyskiwania dochodów.
Zadanie to będzie niezwykle trudne, zarówno dla Polski jako beneficjenta, jak i dla rządu prowadzącego unijną prezydencję, wreszcie dla komisarza Serafina. Wszyscy wiele oczekiwali, zwłaszcza wobec rozbudzonych aspiracji zwiększenia dotychczasowych „tradycyjnych” wydatków na wspólną politykę rolną czy infrastrukturę oraz uwzględnienia „nowych” funduszy, związanych z obronnością i konkurencyjnością. Wskazują na to trzy raporty, które na zlecenie Komisji Europejskiej przygotowali Enrico Letta, Sauli Niinistö i Mario Draghi.
Spore poruszenie wywołał zwłaszcza opublikowany we wrześniu raport Draghiego – nie tylko ze względu na trafność diagnozy, lecz także z uwagi na rekomendacje, które w istocie oznaczają zmianę dotychczasowego paradygmatu rozwojowego. Europa, by poprawić swoją konkurencyjność w światowej gospodarce, musi zmienić model rozwoju. Potrzeba polityki nie tylko wzmacniającej wewnętrzną konkurencję, lecz także – poprzez wzrost udziału inwestycji i unijnego budżetu – zwiększającej zewnętrzną konkurencyjność europejskiej gospodarki. Europa powinna zainwestować dodatkowe 750 do 800 mld euro rocznie, z czego ok. 20 proc. powinno być finansowane ze środków publicznych.
Nawet przy założeniu, że Komisja Europejska tylko w niewielkim stopniu uwzględni rekomendacje Draghiego, pozostaje pytanie, jak spiąć tak wymagający budżet. Czy trzeba będzie redukować wydatki, czy też raczej potrzebne będą wyższe składki członkowskie lub tzw. nowe źródła dochodów?
Co umyka jednak uwadze polityków, a nawet wielu ekspertów, to ekonomiczne aspekty budowy infrastruktury transgranicznej, właśnie takiej jak sieć TEN-T. Otóż, gdy buduje się drogę lub tory kolejowe do granicy, to państwo, które pierwsze kończy budowę swojego odcinka, nie może liczyć na swoistą „rentę monopolistyczną”. Wręcz przeciwnie, zamiast uzyskać premię, ponosi spore koszty oczekiwania na inwestycję ze strony sąsiada. Co z tego, że Holendrzy w 2007 r. oddali swoją część towarowej linii kolejowej Betuwe do niemieckiej granicy w Zevenaar, skoro do dziś nie mogą się doczekać, by Niemcy wybudowali swój odcinek, od holenderskiej granicy do Oberhausen. Naturalnie stratni są Holendrzy, którzy wcześniej ponieśli koszty inwestycji. Dlatego mówimy o „mankamencie pierwszego ruchu”.
Niewiele rządów popiera dalsze wspólne zadłużanie
Polityka TEN-T wsparta dużymi nakładami z budżetu CEF służy naprawie właśnie takiej zawodności rynku. W ten sposób działania podejmowane na poziomie unijnym – w porównaniu z tymi na poziomie narodowym czy regionalnym – przynoszą większe korzyści. Działa tu efekt europejskiej wartości dodanej, który wskazuje wprost, że efektywniej jest wydawać pieniądze ze szczebla centralnego. Tak właśnie działa instrument CEF, dlatego przy formułowaniu nowego europejskiego budżetu trzeba zwrócić na to szczególną uwagę. Podobne myślenie o europejskiej wartości dodanej cechuje propozycje finansowania wspólnych przedsięwzięć, opisywanych w raporcie Draghiego.
Wydłużająca się lista uwspólnotowionych wydatków wymusza jednak myślenie o uwspólnotowieniu dochodów. Trudno wyobrazić sobie zgodę na zmniejszanie wydatków na politykę spójności czy wspólną politykę rolną. Również trudności fiskalne większości państw UE wykluczają raczej znaczne zwiększenie składek członkowskich. Wydaje się, że aby sprostać ambitnym nowym priorytetom, rozsądnym rozwiązaniem jest zastanowienie się nad zwiększeniem wspólnego europejskiego długu, finansowanego nowymi dochodami własnymi.
„Nowe” zasoby własne naturalnie nowe nie są. Od lat stanowią część unijnych dochodów pochodzących z VAT, ceł czy opłaty od plastiku. Konieczność znacznego zwiększenia „nowych” źródeł wymusiło powstanie programu NextGenerationEU, z którego zostały zasilone krajowe plany odbudowy i wspierania odporności, takie jak polski KPO.
Dziś niewiele rządów popiera dalsze wspólne zadłużanie, ale głównie ze względu na brak rozstrzygnięć co do przyszłych, a więc „nowych” źródeł dochodów. Od czerwca 2023 r. na stole leży propozycja Komisji Europejskiej. Przewiduje ona nowe podatki, w tym udział w dochodach z ETS2, czyli „nowego podatku” od handlu emisjami, który ma objąć budownictwo i transport drogowy. Polska prawdopodobnie będzie dążyła do odroczenia wejścia ETS2. Jeśli tak, to konieczne będzie zaproponowanie innych „nowych” podatków. Rozważane jest zwiększenie przychodów z granicznego podatku węglowego CBAM (ang. Carbon Border Adjustment Mechanism). Tylko czy to wystarczy?
Wątpliwe. Trzeba będzie szukać innych rozwiązań. Nie wiadomo, czy podatek cyfrowy jest realny. Wiadomo, że budzi on ostry sprzeciw Stanów Zjednoczonych, które widzą w nim dyskryminację swoich firm technologicznych. A na konflikt z prezydentem Trumpem Europa nie może sobie raczej pozwolić.
Dyskusja wokół zmiany paradygmatu rozwojowego, którą pobudził raport Draghiego, daje pojęcie o znaczeniu infrastruktury dla poprawy konkurencyjności. „Prawdziwy jednolity rynek w obszarze transportu pozostaje głównym celem do osiągnięcia. Wymaga to od UE ustanowienia prawdziwie zintegrowanej transeuropejskiej sieci transportowej, obejmującej kluczowe linie kolejowe”. I dalej argumentuje Draghi, „potrzebne są ogromne inwestycje strategiczne, aby uzupełnić brakujące ogniwa i zmodernizować infrastrukturę transportową, gdzie istnieją poważne luki w finansowaniu publicznym i prywatnym”.
Na pewno czeka nas intensywne zarządzanie oczekiwaniami w okresie polskiej prezydencji. Ważne, by rozstrzygnięcia były dobrze przemyślane, stanowiły także kompromis między stabilnością finansowania, której oczekują wielkie projekty inwestycyjne, a elastycznością, którą uzasadnia wszechobecna niepewność. ©Ⓟ