Wydatki w tegorocznym budżecie są rozdęte na zasadzie „a nuż się przyda”. Ale na co miałyby się przydać, to jeszcze nie wiadomo - mówi w rozmowie z DGP Ludwik Kotecki, doradca ekonomiczny marszałka Senatu, były wiceminister finansów i główny ekonomista MF.
Czy kryzys wywołany wybuchem pandemii jest już za nami?
Do końca sierpnia mogło się niektórym tak wydawać, ale teraz to już chyba nieaktualne. Informacje o rosnącej liczbie zakażeń, które są publikowane od kilku dni, pokazują, że najgorsze może być jeszcze przed nami. I gdyby tak podsumować działania rządu w związku z pandemią do tej pory, to mieliśmy przesadzoną reakcję na początku oraz brak działań obecnie. Rząd chyba zlekceważył zagrożenie. Przed wyborami usłyszeliśmy, że wirus jest w odwrocie, potem zmieniono ministra zdrowia. Był czas na to, żeby się lepiej przygotować do tego, co mamy dziś, a jedyne zalecenie ze strony rządu brzmiało „noście maski”. Podejście „jakoś to będzie” już się mści, już zaczyna brakować leków czy szczepionek na grypę.
Postuluje pan powrót do powszechnego lockodownu?
Nie wyobrażam sobie powrotu do powszechnego i całkowitego lockdownu. To byłaby gospodarcza katastrofa, nie mówiąc o finansach publicznych, które i tak już są w opłakanym stanie. Poza tym doświadczenia z wiosennego pełnego zamrożenia życia społecznego i gospodarczego wskazują, że mogłoby to być też mało efektywne. Pytanie, czy da się znaleźć pośrednie rozwiązanie między „noście maski” a powszechnym lockdownem.
Krytykuje pan wiosenny lockdown, ale chyba udało się osiągnąć zakładany cel, czyli stosunkowo płytką recesję, przy nadal niskim bezrobociu.
Nie, to nie zamrożenie gospodarki sprawiło, że udało się uniknąć głębokiego spadku PKB czy eksplozji bezrobocia. Powiedziałbym raczej, że uniknęliśmy tego mimo lockdownu. Głównie dlatego, że interwencja państwa była bardzo silna i kosztowna, szczególnie zapewnienie płynności przedsiębiorcom. I raczej nie do powtórzenia w takiej skali.
Była jakaś inna droga?
Chyba nie, ale trzeba od razu podkreślić, że my jeszcze nie znamy ostatecznego bilansu wszystkich działań. Jeszcze nie wiemy, ile w związku z COVID-19 zostanie wydanych publicznych pieniędzy w 2020 r. Te środki, które zostały udostępnione przedsiębiorcom, by przeciwdziałać recesji, nie zostały wykorzystane w 100 proc. Trzeba pamiętać też o tym, że część z nich będzie musiała zostać zwrócona. Ale gdybyśmy mieli rozmawiać teraz o tym, czy stać nas na jakiś kolejny pakiet wsparcia dla gospodarki ze strony państwa i na jaki, to najpierw trzeba policzyć, gdzie jesteśmy z naszymi finansami publicznymi. I tu jest problem – brak takiego pełnego rachunku.
Przecież mamy nowelizację budżetu na 2020 r., projekt na 2021 r., jest nowa strategia zarządzania długiem. Wszystko wydaje się jasne.
Ale takie nie jest. Weźmy nowelizację tegorocznej ustawy budżetowej. Zapisano w niej, że deficyt wyniesie 109,3 mld zł. Niech mi ktoś wytłumaczy, z czego ta liczba się wzięła? Bo chyba wszyscy się zgodzą, że w tym roku deficyt mógłby być o wiele mniejszy.
Co konkretnie jest nie tak z limitem deficytu?
To nie jest różnica między wydatkami, które bezwzględnie trzeba ponieść, a dochodami. Przecież w nim zaszyte są jakieś nakłady z budżetu, które zostaną uruchomione dopiero w 2021 r., a i to nie jest jasne, czy na pewno tak będzie. To powoduje, że cały obraz się zaciemnia. Żeby wiedzieć, na co nas stać, na wypadek gdyby jesienna fala pandemii okazała się wyższa od zakładanej, to musimy odpowiedzieć sobie na pytanie, co koniecznie trzeba sfinansować i jakie możemy mieć zakładki. A tej odpowiedzi nie ma, bo się wydatki tegoroczne z przyszłorocznymi wymieszały.
Jak to się wymieszały?
Choćby tak, że kolejna zmiana ustawy antycovidowej pozwala rządowi „parkować” już teraz pieniądze w różnych funduszach, które być może zostaną wydane za rok, a na dodatek daje mu prawo do ustalenia do 31 grudnia, które wydatki uzyskają status niewygasających. Czyli takich, które będzie można ponieść w kolejnym roku, mimo nieobowiązywania już tegorocznej ustawy budżetowej. Do tego czas, jaki będzie miał rząd, żeby te pieniądze wydawać, też został drastycznie wydłużony. Zwykle trzeba to zrobić w I kwartale kolejnego roku, tym razem deadline to 30 listopada kolejnego roku. To powoduje, że nowelizacja budżetu na 2020 r. nie dotyczy tylko 2020 r., ale i 2021 r.
Co leży u podstaw tego zamieszania? Wyłączenie reguły wydatkowej w związku z pandemią?
Rzeczywiście, reguła nie wiąże rządowi rąk, co pozwala na takie pompowanie wydatków. Ale też rynki na to pozwalają. Wszyscy na świecie umówili się, że 2020 jest rokiem specjalnym, kiedy żadne limity nie obowiązują, bo mamy COVID-19. Pompowanie wydatków pomaga osiągnąć dwa cele. Pierwszy: możemy na papierze pokazać w kolejnym roku mniejszy deficyt. Drugi: będą pieniądze na zapas, na wszelki wypadek. Bo to, czy jest potrzeba i czy się uda wydać te miliardy pochowane po funduszach, wcale nie jest takie oczywiste.
Ale czy taka strategia jest zła? Koszty obsługi długu są niskie. Poza tym banki centralne są na rynku, co też stanowi dodatkowe zabezpieczenie dla rządów.
Można ją próbować zrozumieć: niepewność jest ciągle duża, nie wiemy, co się stanie, więc lepiej mieć te środki pod ręką. Ale trudno zaakceptować tak wielką nieprzejrzystość, jaka zapanowała dziś w finansach. I problem nie polega na tym, że ten czy inny ekonomista nie jest w stanie się w tym teraz połapać, ale na tym, że tego, co się dzieje z finansami, nie wie nawet parlament, który pełni przecież funkcję kontrolną wobec rządu. Boję się, że nawet niektórzy w rządzie mogą tego nie wiedzieć.
Czy to nie jest jednak przesada z tymi zarzutami o braku transparentności? Owszem, zamiast budżetu zadłużają się fundusze, jak Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 w BGK czy PFR, ale wiemy, ile pożyczyły i ile wydały, nikt tu niczego nie ukrywa.
Tu nie chodzi o to, żebyśmy prowadzili jakieś śledztwa, ile jest tych pieniędzy, na co są wydawane itd. Doświadczenie ostatnich kilku lat pokazuje jednak, że rząd wyspecjalizował się w ukrywaniu prawdziwych wydatków, ale też dochodów, podatki nazywane są daninami albo opłatami. To się kiedyś zemści, bo w pewnym momencie trzeba będzie wrócić do normalności, do ustawy o finansach publicznych, do reguł fiskalnych i wtedy okaże się, że sytuacja już wymknęła się spod kontroli, jest nie do odwrócenia. Teraz jest dobry czas na to, żeby dokonać strukturalnej reformy finansów, która pozwoli uniknąć takiego zderzenia ze ścianą. Skoro Ministerstwo Finansów jest mniej zaangażowane w bezpośrednią walkę z COVID-19, to może powinno zaproponować jakąś zmianę. Na przykład przejść na unijną definicję długu publicznego i przestać bawić się w kotka i myszkę z ukrywaniem deficytu i długu po funduszach.
Agencje ratingowe nie widzą problemu z brakiem przejrzystości finansów.
Powszechne na świecie przyzwolenie na zadłużanie powoduje, że zmienił się układ odniesienia. Ale nie zawsze tak będzie. Pierwsze przykłady planowania finansów na 2021 r. w niektórych krajach członkowskich UE wskazują, że będzie odwrót od polityki radykalnego zwiększania deficytów i długów. Przynajmniej na razie. To się może zmienić, jeśli liczba zakażeń będzie przyrastać. Ale według wstępnych planów widać chęć zmniejszania deficytów. Ale nie w Polsce.
Według projektu budżetu polski deficyt też ma być niższy niż w tym roku.
Ale nadal będzie on bardzo duży. Może się nawet okazać, że deficyt ekonomiczny będzie większy w 2021 r. niż w 2020 r. – w odróżnieniu od tego zapisanego na papierze. I to już agencjom trudno będzie przełknąć.
Jak pan ocenia dyskusję o likwidacji progów dla długu publicznego? Ostatnio wiceminister finansów Piotr Nowak w wywiadzie dla DGP powiedział, że nic wielkiego by się nie stało, gdyby odejść od konstytucyjnego limitu 60 proc. PKB.
A co w zamian? Jest jakaś propozycja? To jest bardzo krótkowzroczne spojrzenie. Bazuje na założeniu, że politycy będą roztropni i racjonalni, że karnawał obietnic nie będzie trwał w nieskończoność. I wydaje mi się, że to jest założenie dalekie od naszej obecnej rzeczywistości politycznej. Populizm nie ma granic, a za trzy lata kolejne wybory.
Zwolennicy likwidacji progów mówią, że są one bez sensu, zwłaszcza te w ustawie o finansach publicznych, bo wiążą rządowi ręce w sytuacjach kryzysowych. Zresztą przy poprzednim kryzysie rząd, którego był pan członkiem, też zwracał na to uwagę i też zmieniał zasady dotyczące progów.
W sytuacjach kryzysowych, sytuacjach klęski żywiołowej, stanów nadzwyczajnych należy stosować klauzulę wyjścia z odpowiednio zdefiniowaną ścieżką powrotu do normalności. Być może należałoby uruchomić dyskusję na temat definicji klauzul wyjścia, ich mocnego umocowania w prawie i konstytucji. Niemcy taką klauzulę dla konstytucyjnego hamulca zadłużenia przyjęli niemal jednogłośnie. Jednak teraz nie ma warunków do dyskusji, rząd zapowiadał uszczelnienie reguły wydatkowej, zapowiadał konsultacje i debaty z ekonomistami. Po czym nocną wrzutką w Sejmie, w ustawie o pracownikach delegowanych zniszczył wiarygodność reguły, rozluźniając ją na kilkadziesiąt miliardów złotych. Samo wykreślenie progów dla długu publicznego z ustawy byłoby trudne do zaakceptowania. To tak, jakby znieść ograniczenia prędkości na niebezpiecznej krętej drodze.
A co z limitem konstytucyjnym dla długu?
Jest granicą, której nie powinno się likwidować. To najsilniejsza reguła fiskalna, bo nie da się jej zmienić wrzutką do jakiejś ustawy, jak ta o pracownikach delegowanych. Bez przesady można powiedzieć, że konstytucyjny limit długu przyczynił się mocno do tego, że Polska do końca 2019 r. nie była znacząco mocniej zadłużona. Pozbycie się tego limitu byłoby niebezpieczne dla gospodarki.
Rząd stawia na wzrost gospodarczy, to ma mu pomóc w ograniczeniu długu w relacji do PKB.
To za mało. Tempo wzrostu długu jest za duże w stosunku do przeciętnego wzrostu gospodarczego w ostatnich latach. A poza tym dynamika wzrostu PKB stopniowo będzie maleć. Choćby dlatego, że ludzi w wieku produkcyjnym będzie coraz mniej. To jest dodatkowy czynnik, który będzie utrudniał wychodzenie z tego kryzysu. Samo się to nie stanie. Potrzebny jest plan naprawy finansów publicznych.
No ale mamy przecież jeszcze dostęp do pieniędzy z UE, one chyba powinny stymulować rozwój i wzrost gospodarczy.
Chciałbym, żeby rząd maksymalnie wykorzystał te środki, przede wszystkim z Funduszu Odbudowy. Ale obawiam się, że nie ma projektów, które by w tym pomogły. Odezwa wicepremier Jadwigi Emilewicz, by Polacy zgłaszali pomysły na zagospodarowanie pieniędzy z Krajowego Planu Odbudowy, pokazuje, jak jest źle. To było jak akt rozpaczy. Przygotowanie takich programów to odpowiedzialność rządu. Mamy więc teraz taką sytuację, że wydatki w budżecie są już rozdęte, w zasięgu mamy pieniądze z UE, ale projektów jest mało. To polityka pod hasłem „a nuż się przyda”. Ale na co konkretnie, to jeszcze trudno powiedzieć. Ponieważ rząd nie ma tych pomysłów i projektów, to jeśli się jakiś pojawi, choćby niezbyt mądry, to będzie realizowany. To nie będą najlepsze projekty z dużego zbioru. A przecież wyzwań nie brakuje: zielona transformacja gospodarcza, dramatycznie niski poziom inwestycji i innowacji w gospodarce. Czy też – co dziś jest szczególnie ważne – inwestycje w ochronie zdrowia.
