Odejście od dotychczasowych reguł w polityce fiskalnej może pomóc w szybszym powrocie na ścieżkę wzrostu, a w dłuższej perspektywie przyczynić się do bardziej dynamicznej konwergencji dobrobytu Polaków do zachodnich standardów.
Zawirowania związane z COVID-19 okazały się na tyle duże, że wiele rządów ogłosiło pakiety anty kryzysowe, wykraczające poza ramy nakreślone przez reguły fiskalne. Zielone światło do zwiększenia deficytów daje Komisja Europejska. W Polsce wytworzył się szeroki konsensus wokół idei wzrostu wydatków, a nawet wsparcia fiskusa przez bank centralny. Sporo jest jednak głosów, że po wyjściu na prostą należy wrócić do starych zasad. Pytanie, czy warto.
Mechanizmem mającym największy wpływ na wysokość wydatków jest stabilizująca reguła wydatkowa (SRW) z ustawy o finansach publicznych, sprawiająca, że wydatki prawie całego sektora instytucji rządowych i samorządowych rosną w przeciętnym tempie wzrostu PKB. Z dzisiejszej perspektywy można stwierdzić, że przy całym wyrafinowaniu konstrukcji jej podstawy teoretyczne są wątpliwe. Cofnijmy się do lat 80., gdy na prośbę François Mitteranda w jego otoczeniu powstała idea ograniczenia deficytu budżetowego do 3 proc. PKB. Reguła miała umożliwiać odprawianie z kwitkiem ministrów żądających zwiększenia budżetów swoich resortów. Guy Abeille, uznawany za jej ojca, przyznał, że wymyślił tę liczbę w ciągu godziny bez większego namysłu teoretycznego. Trójka kojarzyła mu się z… Trójcą Świętą. Później te 3 proc. zaadaptowano na potrzebę kryteriów konwergencji strefy euro.
Po wybuchu kryzysu zadłużenia w 2010 r. deficyty w UE eksplodowały i regularnie przekraczały tę barierę, a kraje peryferyjne stanęły przed widmem niewypłacalności. W reakcji UE wprowadziła przepisy, które miały w większym stopniu pilnować dyscypliny fiskalnej, i nałożyła na kraje konieczność wprowadzenia numerycznych reguł fiskalnych. Dziś możemy wymienić kilka kwestii, które działania te stawiają w nie najlepszym świetle. Wbrew obiegowej opinii z początku ubiegłego dziesięciolecia kryzys w strefie euro nie był wynikiem nadmiernie rozdmuchanych wydatków. Wśród krajów najmocniej dotkniętych przez turbulencje tylko w Portugalii w ciągu dekady poprzedzającej kryzys dług publiczny w relacji do PKB nieznacznie wzrósł. W Grecji utrzymywał się na względnie stałym poziomie, a Hiszpanii i Irlandii udało się go nawet znacząco zredukować. Bliższa prawdy jest interpretacja Banku Rozrachunków Międzynarodowych, że wydarzenia w strefie euro były wynikiem nadmiernej ekspansji kredytowej.
Efektów zwiększenia dyscypliny fiskalnej nie widać też w praktyce. W południowych krajach unii walutowej w ostatniej dekadzie mamy do czynienia raczej z dekonwergencją ekonomiczną niż nadganianiem europejskich standardów. Na domiar złego autorzy pracy, która była inspiracją polityki oszczędności, Kenneth Rogoff i Carmen Reinhart – jak się okazało po czasie – popełnili błąd przy obliczeniach w Excelu, który znacznie osłabia wymowę ich badań.
Rozważania będące tłem polityki zaciskania pasa i numerycznych reguł wydatkowych nie uwzględniają kilku aspektów. Przesadny konserwatyzm fiskalny przyczynia się do powstawania nierównowag makroekonomicznych w ujęciu międzynarodowym. Wydatki publiczne generują popyt, który jest częściowo zaspokajany przez produkcję w innych krajach. Gdy są zbyt niskie, gospodarki bardziej konkurencyjne mogą notować wysokie nadwyżki eksportu nad importem, a te mniej konkurencyjne – odwrotnie, co może zakłócać stabilność jednych i drugich. MFW regularnie zwraca uwagę na znaczne nadwyżki eksportowe Niemiec i sugeruje ich redukcję przez zwiększenie wydatków.
Polityka oszczędności odbija się też na jakości usług publicznych. RFN, notująca od dawna wysokie nadwyżki budżetowe, odstaje od europejskich liderów rozwoju infrastruktury cyfrowej. Niemiecki Instytut Urbanistyki tylko na poziomie komunalnym szacuje lukę inwestycyjną w 2019 r. na 140 mld euro. W przypadku Polski zatrzymanie bądź powrót do kraju siły roboczej przebywającej w innych krajach może być też kwestią poprawy jakości usług publicznych. Czy nie jest to cel wart większego zadłużenia?
Kolejnym zagadnieniem jest ewolucja roli państwa w gospodarce. Państwo po 2008 r. nie jest już nocnym stróżem, ale aktywnym graczem. Mówi się nawet o przedsiębiorczym państwie (Mariana Mazzucato). Odradza się tradycyjna polityka przemysłowa, która zakłada istnienie sprawnych instytucji. To wszystko musi mieć swoją cenę. Czy to znaczy, że rząd nie powinien mieć ograniczeń? Bynajmniej. To, ile państwo może wydawać, zależy od skłonności rynków finansowych do pożyczania. Zbyt szybkie zwiększanie wydatków może doprowadzić do utraty płynności finansowej, bo inwestorzy stracą wiarę, że gospodarka będzie w stanie wygenerować dostateczną ilość wpływów podatkowych, aby spłacić zobowiązania. W przypadku kraju na dorobku, jak Polska, duże znaczenie dla stabilności finansowej ma postrzeganie przez inwestorów zagranicznych.
W ostatnich latach można zaobserwować pozytywne trendy zmniejszające zależność od zagranicy. Zmniejszył się udział inwestorów zagranicznych w długu: o ile w 2015 r. odsetek długu publicznego w rękach nierezydentów wynosił 57 proc., to pod koniec 2019 r. spadł do wartości nieco ponad 42 proc. Cieszy rosnące zainteresowanie obligacjami skarbowymi przez zwykłego Kowalskiego: w 2019 r. sprzedano obligacje detaliczne na nieco ponad 17 mld zł, a w styczniu 2020 r. popyt na czterolatki był tak wysoki, że Ministerstwo Finansów zwiększyło limity ich podaży.
Podsumowując, można się pokusić o kilka myśli, które powinno się uwzględnić przy kształtowaniu polityki fiskalnej w Polsce. Po pierwsze, należy kontynuować trend ograniczania udziału zagranicznych inwestorów w państwowym długu publicznym. Zmniejsza to naszą ekspozycję na humory zagranicznych inwestorów i tym samym zwiększa przestrzeń do ekspansywnych działań fiskalnych, potrzebnych w najbliższych latach.
Po drugie, idea SRW opiera się na błędnej makroekonomii i nawet jeśli jej działanie można czasowo zawiesić, nie uwzględnia zmieniającej się roli państwa w gospodarce i będzie niepotrzebnie krępować politykę fiskalną po kryzysie związanym z pandemią. Główny ekonomista Pracodawców RP Sławomir Dudek, broniąc SRW, porównał budżet państwa do budżetu Kowalskich prowadzących sklep nad morzem, przynoszący większe wpływy w lecie niż poza sezonem. Wspomniana rodzina powinna pozwalać sobie na wydatki w ciągu roku stanowiące średnią przychodów za cały rok – tak jego zdaniem działa SRW. Posługując się tym przykładem, można zapytać, dlaczego Kowalscy nie pożyczą pieniędzy i nie wejdą w biznes, który będzie przynosił im dodatkowe dochody w zimie. Także rozsądne inwestycje publiczne mogą zwiększyć dochody w przyszłości. Kto nie inwestuje, nie pije szampana!
Po trzecie, dyskusja o ewentualnych nowych regułach fiskalnych powinna się odbyć po stabilizacji w Polsce. Nie wiemy, jak obecne zawirowania wpłyną na stanowisko UE w sprawie reguł fiskalnych. Miejmy nadzieję, że obecny szok ekonomiczny przedefiniuje przede wszystkim podejście Niemiec do polityki zrównoważonego budżetu. Z dzisiejszej perspektywy można stwierdzić, że potrzeba nam mechanizmów bardziej elastycznych, biorących pod uwagę pozytywną rolę państwa w gospodarce i w szerszym zakresie uwzględniających otoczenie makroekonomiczne. Od ponad dekady stopy procentowe na świecie są na rekordowo niskim poziomie i pewnie przez dłuższy czas takie pozostaną. Dlaczego nie wykorzystać tego czasu na zwiększenie skali inwestycji publicznych?