Dwudziesta gospodarka świata z kamieniem u szyi

Stan finansów publicznych jest powszechnie wskazywany jako jedno z podstawowych źródeł ryzyka dla stabilności makroekonomicznej Polski w średnim okresie. Niby wszyscy o tym wiedzą, łącznie z agencjami ratingowymi, ale postęp w tej sprawie jest mizerny, a zarządzanie potencjalnym kryzysem sprowadza się do uspokajających komunikatów, w których antidotum upatruje się w samoistnym wyrastaniu z długu. To placebo zostało już jednak dawno zdemaskowane przez ekonomistów. A Polska wciąż nie może doczekać się mapy drogowej z prawdziwego zdarzenia, która wskazywałaby drogę do przyjaznej dla wzrostu konsolidacji fiskalnej.

Nasz dług publiczny w ujęciu Eurostatu błyskawicznie skoczył z 45 do 60 proc. PKB i według wielu zbieżnych prognoz przekroczy za cztery lata 76 proc., a za 10 lat już 90 proc. Plasujemy się więc w czołówce krajów unijnych pod względem tempa przyrostu zadłużenia. Grozi nam wzrost kosztów obsługi długu do ok. 4 proc. PKB, co w nomenklaturze międzynarodowej uznawane jest za poziom alarmowy.

Wolny czy szybki wzrost gospodarczy – zawsze z deficytem

Polskie finanse publiczne charakteryzuje sekularny deficyt, który jest obecny stale, bez względu na fazę cyklu koniunkturalnego i osiągane tempo wzrostu gospodarczego. Innymi słowy: gospodarka rośnie wolno czy szybko – to bez różnicy, bo i tak w finansach publicznych zawsze wyskakuje nam deficyt.

Jak do tego doszliśmy? Wystarczy choćby porównać dynamikę wzrostu wydatków publicznych i dochodów budżetowych w okresie szybkiego przyrostu długu. I tak w latach 2019–2024 wydatki w relacji do PKB wzrosły z 41,1 proc. do 49,4 proc. PKB; w tym samym okresie dochody budżetu zwiększyły się z 40,7 proc. do 43,0 proc. PKB, przy czym ten wzrost w lwiej części był następstwem wysokiej inflacji i szybkiego wzrostu dochodów z pracy. Wydajemy, ale nie zarabiamy, a to nigdy dobrze się nie kończy, bo musimy coraz więcej pożyczać.

Zahamowanie wzrostu zadłużenia wymaga osiągnięcia salda pierwotnego (bez kosztów obsługi długu) na poziomie nie większym niż -1 proc. PKB. A dopiero nadwyżka pierwotna przekraczająca 1 proc. PKB pozwoliłaby redukować poziom zadłużenia w relacji do PKB, a nie tylko rolować dług, płacąc za to rosnącymi kosztami jego obsługi.

Co to znaczy w praktyce? Niezbędne dostosowania w finansach publicznych po stronie wzrostu dochodów i redukcji wydatków powinny być zbliżone do 200 mld zł. Tymczasem jednak brakuje planu i nawet podjęcia prób wypracowania porozumienia politycznego, w jaki sposób ten cel osiągnąć.

Mataczenie i kluczenie kolejnych rządów w sprawie długu publicznego

Rok 2026 przyniesie – w najlepszym wypadku – redukcję deficytu sektora finansów publicznych rzędu 0,3 p.p. PKB. Kolejny rok będzie za to w Polsce znów rokiem wyborczym. Stąd bez zmiany podejścia polityków, polegającej na wyjęciu poza nawias walki wyborczej kwestii przyjaznej dla wzrostu gospodarczego konsolidacji fiskalnej, nie będzie znaczącej poprawy nierównowagi budżetowej także w 2027 r. Na razie jednak jesteśmy o niebo odlegli od choćby zarysu takiego porozumienia.

Paradoksalnie relację długu publicznego do PKB poprawić może wzrost inflacji w 2028 r. Trzeba jednak pamiętać, że realny wzrost PKB będzie wówczas już poniżej 3 proc. Zatem z całą pewnością nie tędy wiedzie droga do ustabilizowania sytuacji finansów publicznych w Polsce.

Według ustawy o finansach publicznych przekroczenie wynoszącego 55 proc. PKB progu ostrożnościowego PDP (państwowy dług publiczny liczony według polskiej metodologii) wymaga, by w kolejnym budżecie nie było deficytu, a ponadto zamrożony zostaje wzrost wynagrodzeń w sferze budżetowej, zaś waloryzacja rent i emerytur jest ograniczona. Przy dotychczasowym tempie przyrastania długu ustawowa bariera 55 proc. PKB zostanie złamana w 2027 r. Wówczas – jestem tego pewien – próg ostrożnościowy 55 proc. zostanie zniesiony w drodze nowelizacji ustawy, tak jak było to już w przypadku progu 50 proc. PKB, który był, ale już go nie ma.

Dług według definicji unijnej (EDP, czyli dług sektora instytucji rządowych i samorządowych liczony według unijnej metodologii) wyniósł już 58,2 proc. PKB. W I połowie 2025 roku wzrósł o 2,9 p.p. i na koniec czerwca wyniósł ponad 2,18 bln zł. Ta metodologia, a nie polska używana w ustawie o finansach publicznych i w konstytucji, decyduje o uruchomieniu procedury nadmiernego deficytu.

Powiedzieć, że różnica między długiem według polskiej i unijnej definicji rośnie, to nic nie powiedzieć. Ona jest niczym czarna dziura. Po 2019 roku ówczesny rząd zaczął intensywnie plasować wydatki publiczne poza budżetem. Było to główną przyczyną narastania dysproporcji między szacunkiem długu PDP i EDP. O ile na koniec 2019 r. różnica wynosiła jeszcze tylko 55,2 mld zł, to na koniec czerwca 2025 r. sięgnęła już 416,2 mld zł. W samym I półroczu zaś zwiększyła się o 15,4 mld zł. W okresie sześciu miesięcy 2025 r. wzrosło zadłużenie funduszy pozabudżetowych: Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 (FPC), z którego wypłacane są m.in. rekompensaty za mrożenie cen energii, o 15,6 mld zł; Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) o 6,2 mld zł; Funduszu Pomocy, finansującego wsparcie dla Ukraińców w Polsce, o 5 mld zł. Przybyło też pozabudżetowych wehikułów finansowych.

Całkowite zadłużenie największych funduszy pozabudżetowych w połowie 2025 r. wynosiło: FPC 227,5 mld zł; Krajowego Funduszu Drogowego 71,2 mld zł; FWSZ 51,2 mld zł (i szybko rośnie z uwagi na wydatki militarne).

Kto finansuje dług EDP? Przede wszystkim krajowe banki. Zadłużenie rządu wobec krajowego sektora bankowego w I półroczu wzrosło o 89,5 mld zł. Na koniec czerwca banki krajowe miały w portfelach 660,3 mld zł obligacji skarbowych emitowanych na rynku krajowym, co stanowiło 50 proc. rynku. Banki miały też w portfelach 24,9 mld zł w bonach skarbowych, co dawało 90,1 proc. rynku. Całkowite zadłużenie rządu i instytucji emitujących dług objęty gwarancjami Skarbu Państwa względem krajowego sektora bankowego wyniosło 964,5 mld zł, czyli 44,1 proc. całego długu EDP. Rząd i instytucje rządowe były także winne inwestorom zagranicznym 741 mld zł, co stanowiło 33,9 proc. zadłużenia EDP. Reszta, czyli 480,3 mld zł (22 proc. długu), trafiła do portfeli krajowego sektora pozabankowego (gospodarstwa domowe – 166,2 mld zł; instytucje rządowe i samorządowe – 127,4 mld zł; fundusze inwestycyjne – 87,2 mld zł; ubezpieczyciele – 72 mld zł).

Polskie finanse publiczne potrzebują konsolidacji, która musi objąć obie strony budżetu, a na dodatek wchłonąć część wydatków plasowaną permanentnie poza budżetem państwa. Jednak na dane i uwagi świadczące o takiej konieczności minister finansów miał dotychczas taką odpowiedź: „Nie, rząd nie ma takich planów [czasowego zawieszenia świadczeń socjalnych i wprowadzenia podatku wojennego]. Dyskusje na temat 800+ toczą się wśród publicystów, zabierają głos, jak widać, również członkowie Rady Polityki Pieniężnej [Ludwik Kotecki], natomiast nasz rząd realizuje strategię wzrostu. Mamy najszybciej rosnącą dużą unijną gospodarkę, dzięki czemu rosną dochody budżetowe, dzięki czemu stać nas na utrzymywanie i modernizację polskiej armii” (źródło: Radio Zet).

A przywódca opozycji Jarosław Kaczyński tak widzi sprawę finansów publicznych: „To, że dzisiaj mamy znów wielki kryzys finansów publicznych, to jest wynik tego, że ta kradzież, można powiedzieć, znów ma się dobrze. Może nie tak dobrze, jak przed naszymi rządami, ale coraz lepiej i łatwo to wykazać przy pomocy liczb” (przemowa na wiecu w Kielcach).

Jak wydajemy publiczne środki? Szkoda gadać

Co konkretnie determinuje szybki wzrost długu i wysoki poziom deficytu w Polsce? Są to przede wszystkim wydatki związane z realizacją programów społecznych oraz inwestycji publicznych, w tym również współfinansowanych ze środków unijnych.

A jaki obraz zyskujemy po staranniejszym wejrzeniu w strukturę wydatków socjalnych? Bardzo mroczny. Think tank CenEA opublikował zwarty raport o kosztach i kanałach dystrybucji transferów socjalnych w Polsce (Finansowe wsparcie gospodarstw domowych 2025: do kogo trafia „socjal”?). Czytamy w nim tak: koszt czterech programów powszechnych transferów w tym roku to 102,4 mld zł. Z tego 80 mld zł trafia do osób z 3–10 decyla dochodowego, czyli do „klasy średniej” i „wyższej” (według metodologii międzynarodowej). Do najuboższych z decyli 1–2 trafia 22 mld zł z programów powszechnych oraz ok. 4 mld zł z trzech programów dedykowanych.

Zarazem programy dedykowane zostały skrajnie zmarginalizowane w polityce socjalnej państwa.

Po wprowadzeniu kryteriów celowych do programów transferów powszechnych oszczędności w wydatkach mogą sięgnąć łącznie od 12 do ponad 17 mld zł (w zależności od przyjętych progów dochodowych). Przesunięcia w strukturze transferów między poszczególnymi decylami są zatem niezbędne.

Raport jest miażdżący dla obecnego systemu transferów socjalnych w Polsce. Ten system jest nie tylko kosztowny dla przeciążonego budżetu, ale – przede wszystkim – skrajnie nieefektywny, jeśli chodzi o cel, jakim jest budżetowe wsparcie dla grup najuboższych i najbardziej potrzebujących.

Przy czym problemem w naszym przypadku jest nie tyle sama wielkość transferów socjalnych w relacji do PKB, ile tempo ich przyrastania, a przede wszystkim nieefektywność wydatkowania, która powinna być oceniana przez pryzmat wspierania transferami najbardziej potrzebujących.

Wydatki zbrojeniowe – wbrew rozpowszechnionym opiniom – odpowiadają obecnie za około ok. jedną szóstą przyrostu długu, ale będą negatywnie wpływały na stan finansów publicznych w długim czasie, ponieważ jest to forma permanentnych wydatków sztywnych.

Rzecz o zbieraniu orzeszków

W związku z objęciem Polski procedurą nadmiernego deficytu rząd zobowiązany jest co pół roku sprawozdawać Komisji Europejskiej kroki podjęte dla poprawy stanu finansów publicznych i realizacji zaleceń Komisji. Informację na ten temat rząd przyjął 21 października 2025 r. Co z niej wynika? Otóż prognozowane tempo wzrostu skumulowanych wydatków netto w latach 2024–2026 ma być co prawda wyższe od tempa zalecanego przez Radę UE, ale odchylenie, sięgające 0,4 proc. PKB ma zmieścić się w granicach dopuszczalnej elastyczności usprawiedliwionej wydatkami militarnymi, co zostało przewidziane w krajowej klauzuli wyjścia.

W dokumencie przypomniano działania służące ograniczeniu deficytu w roku 2026. Jest to wzrost podatków o ok. 16 mld zł, ujęty w ustawie budżetowej na 2026 r., który – jak już wiemy – nie przeszedł w komplecie cyklu legislacyjnego w związku z wetami prezydenta.

Wśród nowych inicjatyw mamy zaś kilka zapowiedzi. Są tam: powołanie międzyresortowego zespołu ds. przeciwdziałania szarej strefie (głównie w branży budowlanej); rozszerzenie uprawnień Państwowej Inspekcji Pracy; centralne działania analityczne dotyczące uszczelnienia systemu podatkowego; przeciwdziałanie agresywnemu opodatkowaniu (m.in. poprzez powołanie Centrum Kompetencyjnego); poprawę prawidłowości ewidencjonowania obrotu na kasach rejestrujących; zmniejszanie zaległości podatkowych w obszarze akcyzy. Czyli: ple, ple, ple…

Na tle pogarszających się danych o stanie finansów publicznych po III kwartale 2025 r., zaproponowane przez rząd działania w żadnym wypadku nie zasługują na miano planu konsolidacji fiskalnej, a tym bardziej konsolidacji „przyjaznej dla wzrostu gospodarczego”.

W świetle wymaganych dostosowań w finansach publicznych na kwotę rzędu 200 mld zł zaproponowane kroki określić można mianem zbierania orzeszków. Nie zahamuje to trendu narastania długu publicznego nawet powyżej wielkości zarysowanej w najnowszej średniookresowej prognozie Międzynarodowego Funduszu Walutowego (75,9 proc. PKB do roku 2030), a do tego stabilizuje deficyt sektora w średnim okresie na poziomie 5–7 proc. PKB.

Wzrost podatków i ograniczenie wydatków publicznych w krótkim okresie nigdy nie jest korzystne dla tempa wzrostu gospodarczego. Takie kroki nie są też popularne społecznie i mogą prowadzić do spadku popularności formacji sprawującej władzę. Ale równoważenie finansów publicznych w średnim i długim okresie jest korzystne dla gospodarki i opłacalne dla polityków bez względu na to, czy już sprawują, czy dopiero będą sprawować władzę.

Stąd potrzeba wypracowania planu przyjaznej dla wzrostu konsolidacji, który byłby wspierany konsensusem politycznym, wyjmującym uzgodniony plan wzrostu dochodów i racjonalizacji wydatków poza nawias sporu politycznego opozycji z rządem. Taki konsensus musiałby obejmować więcej niż jedną kadencję parlamentu i prezydenta, od którego podpisu przy nowelizacji ustaw zależy powodzenie planu konsolidacji.

Bez zrozumienia potrzeby zawarcia takiego ponadpartyjnego porozumienia gospodarka będzie się zapadać coraz głębiej na ścieżce rosnącego długu i sekularnego deficytu, płacąc za to coraz wyższą cenę w postaci nieefektywnego plasowania dochodów publicznych i rosnącego ryzyka makroekonomicznego.