Kto stanie na straży finansów publicznych? Wątpliwości co do niezależności

Powołanie rady fiskalnej będzie oznaczało formalne wypełnienie unijnego wymogu „niezależnej instytucji fiskalnej”. Ale na jej czele będzie stała osoba wskazana przez ministra finansów.

Żeby się znaleźć w radzie fiskalnej, która ma stać na straży naszych finansów publicznych, trzeba będzie spełnić bardziej wyśrubowane warunki niż w przypadku kandydowania do Rady Polityki Pieniężnej. Kompetencje nowej rady na polu polityki budżetowej będą jednak mniejsze niż organu, który ustala stopy procentowe. Tak w skrócie można opisać nowe ciało na podstawie projektu ustawy skierowanej kilka dni temu do konsultacji przez resort finansów.

„Zmiana unijnych przepisów nakłada na państwa członkowskie obowiązek posiadania niezależnych instytucji fiskalnych (IFI – Independent Fiscal Institution). Obecnie Polska nie posiada organu spełniającego określone w nowych przepisach wymogi dotyczące IFI” – pisze w ocenie skutków regulacji ministerstwo.

W Unii Europejskiej jesteśmy pod tym względem wyjątkiem. Tworzenie tego typu instytucji to pokłosie kryzysu zadłużeniowego, który wybuchł w niektórych krajach strefy euro na przełomie dekad pierwszej i drugiej XXI w. I właśnie w państwach południa Europy, czyli tych najmocniej dotkniętych przez kryzys, rady fiskalne mają największe kompetencje. Systematycznie analizuje to Komisja Europejska, która publikuje nawet indeks zakresu działania tego typu organów. W pierwszej piątce są instytucje z Włoch, Portugalii, Hiszpanii i Cypru. We wszystkich tych krajach w trakcie kryzysu dług publiczny przekraczał 100 proc. PKB (we Włoszech i w Hiszpanii tak jest do tej pory, Portugalia znalazła się poniżej tej granicy w ubiegłym roku).

KE publikuje też ranking krajowy uwzględniający to, że część członków UE ma więcej niż jeden organ pilnujący finansów państwa. Polska zajmuje w nim ostatnie miejsce. Z braku niezależnego ciała zgodnego z unijnymi wytycznymi pod uwagę jest brana działalność Najwyższej Izby Kontroli.

Rada ma się składać z siedmiu członków, wyznaczanych przez prezydenta, Kolegium NIK, sejmową komisję finansów publicznych, ministra finansów oraz „reprezentatywnych organizacji związkowych”, „reprezentatywnych organizacji pracodawców” i ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku pierwszych czterech podmiotów sposób wyboru nie budzi wątpliwości. W przypadku organizacji przedsiębiorców, związkowców czy JST teoretycznie może być inaczej. Nie mają one bowiem osobnych oficjalnych forów, na których można by podjąć decyzje w sprawie wyboru wysłanników do rady fiskalnej (wspólnie uczestniczą w pracach Rady Dialogu Społecznego).

Sami przedstawiciele tych organizacji nie widzą jednak problemu.

– Po prostu będzie potrzeba, żeby liderzy nawiązali kontakt w celu prezentacji kandydatur i wyłonienia jednej osoby na zasadzie konsensusu – mówi Grzegorz Sikora, dyrektor biura Porozumienia Związków Zawodowych. Jako przykład tego, że takie porozumienie nie sprawia kłopotu, wskazuje delegowanie przedstawicieli do komitetów Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych.

W jednej z organizacji pracodawców jako podobny przykład porozumienia wskazano nam radę Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego.

– W podobnych przypadkach przedstawiciele poszczególnych organizacji samorządowych proponują kandydatów i po naradzie – która w praktyce odbywa się na posiedzeniu wewnętrznym strony samorządowej poprzedzającym posiedzenie plenarne Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego – jest wskazywana jedna lub więcej osób, jeżeli z danego przepisu wynika, że należy wskazać kandydatów, spośród których właściwy organ dokonuje wyboru. Nie przypominam sobie przypadku, żeby strona samorządowa nie doszła w tym zakresie do porozumienia – podkreśla Bernadeta Skóbel, kierownik działu monitoringu prawnego Związku Powiatów Polskich.

Choć zwraca uwagę, że w ustawie powinien się znaleźć zapis, że „przedstawiciela wskazuje strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego”. Tak jest w przypadku reprezentantów JST w Krajowej Radzie ds. Opieki Geriatrycznej, radzie Narodowego Funduszu Zdrowia czy Radzie Rynku Pracy.

Żadne z tych gremiów nie ma jednak takiej pozycji jak planowany organ. „Rada Fiskalna, monitorując działania związane z finansami publicznymi, ma przyczynić się do zwiększenia transparentności oraz poprawy jakości zarządzania budżetem państwa, opiniując projekty dokumentów budżetowych. Jednym z efektów działalności Rady będzie również poprawa jakości debaty publicznej, poprzez wnoszenie eksperckiego głosu dotyczącego dyskutowanych rozwiązań z zakresu finansów publicznych/polityki fiskalnej” – informuje w ocenie skutków regulacji resort finansów.

Co do znaczenia rady fiskalnej w kształcie zaproponowanym przez resort finansów są zastrzeżenia.

– Ta rada, żeby była sprawcza, powinna mieć szerszy zakres kompetencji w zakresie zarządzania wyzwaniami, które nas czekają w dziedzinie finansów publicznych – mówi Grzegorz Sikora z PZZ. – Zbyt często mówi się o „działaniach niewiążących”.

Janusz Jankowiak, główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu, zwraca uwagę, że przewodniczącego rady fiskalnej, która ma nadzorować politykę budżetową prowadzoną de facto przez resort finansów, ma wyznaczać minister finansów. – Weźmy pod uwagę niedobre doświadczenia ostatnich lat z Radą Polityki Pieniężnej i kierowaniem nią przez prezesa Narodowego Banku Polskiego. Przewodniczący będzie mógł np. manipulować harmonogramem prac – mówi. ©℗