Malowanie budżetowej trawy. Rząd zapowiada zmiany w regule wydatkowej

Rząd chce zapewnić sobie swobodę w finansach publicznych w roku wyborczym – zapowiada kolejne zmiany w regule wydatkowej i inaczej prognozuje deficyt.

Podstawowy wniosek z najnowszej aktualizacji Programu Konwergencji (APK) na lata 2023–2026 jest taki, że deficyt, liczony według metodologii UE, ma maleć (z 4,7 proc. w tym roku do poziomu poniżej 3 proc. PKB w 2026 r.), a dług – rosnąć (z 50,5 proc. w tym roku do 55,4 proc. w 2026 r.).

Najciekawsze jest jednak to, że przy opracowywaniu tegorocznej APK resort finansów wprowadził kilka zmian metodologicznych, które powodują, że obraz jest bardziej optymistyczny, niż wynikałoby z tych dotychczas stosowanych sposobów liczenia.

Chodzi o mechanizm prognozowania deficytu w sektorze finansów publicznych. Do tej pory był on prostą wypadkową prognozy wpływów oraz wydatków. Jako że na ogół wydatki nie były realizowane w pełni (bo np. rezygnowano z jakichś kosztownych planów czy reform), to ostatecznie deficyt był niższy niż to, co ujęto w dotychczasowych prognozach z APK. Przykładowo w zeszłym roku deficyt miał wynieść 4,3 proc., a ostatecznie wyniósł 3,7 proc. PKB.

Teraz MF, na podstawie danych z ostatnich ośmiu lat, wyliczyło, że średnio faktyczny deficyt z powodu takich naturalnych oszczędności w wydatkach był niższy od prognozowanego o 1,1 proc. PKB. I właśnie taką korektę zastosowano teraz do wyznaczenia ścieżki deficytu w kolejnych latach.

W efekcie, o ile w tym roku planowany jeszcze na starych zasadach deficyt ma wynieść 4,7 proc., to w 2024 r. ma spaść do 3,4 proc. PKB, a w dwóch kolejnych latach wynieść po 2,9 proc. Gdyby nie omawiana korekta, planowany deficyt w przyszłym roku wyniósłby 4,5 proc. (3,4 proc. plus korekta 1,1 proc. PKB), więc w zasadzie tyle samo, ile w tym roku.

Deficyt po nowemu

Jak MF tłumaczy zmiany w pokazywaniu prognozy deficytu? – Inne kraje prognozują wynik fiskalny, uwzględniając niewykonanie wydatków, więc my także sięgnęliśmy po to narzędzie, aby urealnić prognozę, by jeśli inwestorzy zagraniczni porównują naszą prognozę z innymi krajami, nie trzeba było im tłumaczyć, że faktycznie deficyt będzie niższy – mówi główny ekonomista resortu finansów Łukasz Czernicki. Podkreśla, że takie podejście nie jest sprzeczne z regułami UE.

Zmianom dziwi się jednak były główny ekonomista MF i obecny członek RPP Ludwik Kotecki. – Na pierwszy rzut oka wygląda to, jakby rząd chciał pokazać UE, że deficyt wróci do 3 proc. PKB po tym, jak znacząco przekroczymy je w 2023 r. Pytanie, czy to zacieśnienie polityki fiskalnej ma się odbywać po stronie cięcia wydatków i jakich, czy raczej podwyżki podatków albo innych opłat publicznych. Wpływ na inflację obu tych alternatyw jest bowiem różny – komentuje Kotecki.

Jeśli chodzi o prognozowany dług, to ma on wzrosnąć z 50,5 proc. PKB w tym roku do 55,4 proc. PKB w 2026 r. Koszty obsługi długu mają oscylować wokół 2 pkt proc. PKB. – Relacja długu do PKB w 2022 r. spadła głównie w wyniku inflacji. Jeśli inflacja wygaśnie, to ta ścieżka jest nierealna – uważa jednak Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych.

To nie wszystko

Ale to nie koniec zmian. Przedstawiciele MF wskazują, że głównymi wyzwaniami z punktu widzenia stabilności finansów publicznych są, po pierwsze, nieprzewidziane wydatki związane z koniecznością uruchamiania kolejnych tarcz (energetyczna, gazowa, a teraz rolna). Po drugie, wydatki na obronność w wysokości 130 mld zł, czyli co najmniej 4 proc. PKB. Po trzecie, obrana przez rząd ścieżka dojścia do wydatkowania 7 proc. PKB na zdrowie. Aby w tych warunkach zapewnić sobie większą swobodę wydatków, rząd pracuje nad kolejną zmianą stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) – i tak ostatnio mocno poluzowanej (jesienią 2022 r. wprowadzono m.in. zmianę, że w zeszłym i obecnym roku do limitów wydatkowych budżetu państwa nie wlicza się wydatków z państwowych funduszy celowych). – Reguła wydatkowa w obecnej formie wiąże nam ręce fiskalnie, jest dużo bardziej ostra i wymaga dużo większej konsolidacji fiskalnej, niż wynika to z faktów – tłumaczy Łukasz Czernicki. Jak dodaje, reguła wydatkowa w obecnej formule w zasadzie na przyszły rok wymuszałaby bardzo silną konsolidację finansów publicznych, a wręcz osiągnięcie nadwyżki budżetowej zamiast deficytu, stąd podjęte w MF prace nad jej kolejną korektą. Z naszych ustaleń wynika, że prace nad nową SRW potrwają ok. 1,5 miesiąca, tak by reformę sfinalizować do lipca br.

Rok wyborczy i KPO

Przedstawiciele MF podkreślają, że uświadamiają kolegów z innych resortów, jakie są możliwości budżetu, i rozmawiają o tworzeniu w budżecie buforów na nieprzewidziane wydatki. Jednak mamy rok wyborczy, a wtedy władza ma tendencję do wychodzenia z nowymi, kosztownymi pomysłami.

Jak mówi wiceminister finansów Piotr Patkowski, w APK resort może się opierać tylko na już zapowiedzianych czy wdrażanych programach, dlatego w prognozie można było uwzględnić np. rządowy program „Pierwsze mieszkanie”, w ramach którego przewidziany jest kredyt 2 proc., czy planowane wprowadzenie 14. emerytury jako stałego świadczenia (projekt jest na „zaawansowanym etapie prac rządowych”, dlatego mógł być uwzględniony). Co do dalszych propozycji PiS, które zapewne będą wypływać w kampanii wyborczej, to będą one sukcesywnie uwzględniane. – Konkrety wyborcze nie są jeszcze podane, dopiero potem będziemy mogli policzyć ich skutki i uwzględnić w prognozach – przyznaje wiceminister Patkowski.

W prognozie MF w pewnym sensie uwzględniono także środki wydatkowane na przedsięwzięcia opisane w Krajowym Planie Odbudowy. W związku z tym, że Polska ciągle nie ma dostępu do miliardów euro z tego unijnego źródła, MF postanowiło uwzględnić to, co aktualnie wydajemy w ramach tzw. systemu prefinansowania KPO przez Polski Fundusz Rozwoju. Pieniądze pochodzą ze zwrotów z Tarczy Finansowej PFR. – Według przyjętego w grudniu przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej planu finansowego w ramach realizacji programu KPO przewidziano kwotę 11,5 mld zł – informuje biuro prasowe PFR. ©℗