Pandemia COVID-19, inwazja Rosji na Ukrainę, kryzys energetyczny przypominają nam o wyzwaniach dla polityk publicznych i konieczności odpowiedzi na nie przez zwiększone wydatki w różnych obszarach. Tradycyjnie już wyzwania te rodzą pokusę wyłączenia pewnych wydatków lub długu przez nie generowanego z reguł fiskalnych. Najnowszą taką propozycją jest pomysł odliczenia wydatków na obronność z konstytucyjnego limitu długu w wysokości trzech piątych produktu krajowego brutto.
Pomijając definicyjne problemy z rozróżnieniem długu obronnego w proponowanym art. 216 ust. 5 konstytucji, propozycje kwalifikowania długu w różny sposób są zupełnie chybione. Stanowią one tchórzliwą ucieczkę od kluczowej publicznej debaty o priorytetach polityki państwa, pogłębiając jednocześnie problemy z przejrzystością finansów publicznych.
Rolą konstytucyjnego limitu zadłużenia, podobnie jak reguły wydatkowej, jest takie ukierunkowanie polityki budżetowej, by uniknąć ryzyka kryzysu fiskalnego. Dobra reguła fiskalna, a taka była polska reguła wydatkowa, pozwala również na aktywną stabilizację wahań koniunktury. Obciążanie reguł większą liczbą zadań to droga do zaciemnienia obrazu finansów publicznych i do utraty skuteczności zadań podstawowych. Nakładanie na reguły fiskalne kolejnych funkcji to odpowiednik rozwiązywania wszystkich problemów świata przez politykę podatkową. Efektem jest zazwyczaj bałagan prawny, prawo pełne luk i braku logiki.
Można zapytać – czyż obronność ojczyzny nie jest ważniejsza niż jakaś stabilność finansów publicznych? Dlaczego jednak, zadając takie pytanie, mamy ograniczać się do obronności? Co ze służbą zdrowia? Co z edukacją? Co z bezpieczeństwem publicznym? Przykłady te pokazują błąd logiczny przeciwstawiania priorytetów wydatkowych stabilności finansów publicznych. Bezpieczeństwo finansów publicznych jest ograniczeniem dla decyzji wydatkowych, a nie jednym z priorytetów. Gdy rząd nie może zaspokajać potrzeb, będąc odcięty od finansowania, dyskusje o priorytetach stają się jałowe. Nie ma dobrej polityki bezpieczeństwa, nie ma dobrej edukacji, nie ma zabezpieczenia społecznego bez wiarygodności finansowej państwa. Tym samym decyzje o priorytetach wydatkowych państwa muszą się toczyć wewnątrz ram bezpiecznych finansów publicznych, a nie z nimi konkurować.
Oczywiście bezpieczeństwo finansów publicznych nie jest jedynym ograniczeniem dla polityki fiskalnej. Przegrana wojna, szalejąca epidemia czy nieodwracalna zmiana klimatu mogą być bardziej katastrofalne w skutkach niż kryzys finansowy. Dlatego też te ryzyka nakładać powinny więcej, nie mniej ograniczeń dla rządzących, gdyż zaniedbanie w tych obszarach godzi w podstawy funkcjonowania państwa. Dobrym przykładem jest tu obowiązujący dolny limit wydatków na obronność, który (przez ogólne ograniczenia budżetowe) zmniejsza przecież swobodę wydatków w innych obszarach.
W debatach nad przyszłością reguł fiskalnych pojawia się idea złotej reguły, specjalnego traktowania wydatków inwestycyjnych. Można przyjąć argument, że wyższe inwestycje publiczne wspierają wzrost gospodarczy, a przez to wzmacniają wypłacalność państwa. Da się uzasadnić specjalne uwzględnienie prorozwojowych wydatków inwestycyjnych w regule wydatkowej przy założeniu, że akceptujemy koszty związane z komplikacją reguł, zachętami do oszustw w klasyfikacji wydatków, a więc i konieczność ich lepszej demokratycznej weryfikacji. Rozszerzenie jednak złotej reguły na inne kategorie (zielone, obronne, zdrowotne) gubi już argument wzmocnienia wzrostu i wypłacalności.
Rozszerzając logikę złotej reguły na definicje długu publicznego i reguł fiskalnych opierających się na długu, dowodzimy jednak własnej intelektualnej nieuczciwości. Jeśli prorozwojowe wydatki mają zwiększać potencjał kraju, nie powinniśmy obawiać się dynamiki długu wyrażonego jako ułamek produktu krajowego brutto. Brak specjalnego traktowania długu jest elementarną weryfikacją złotych reguł czy stabilizujących klauzul kryzysowych.
Czy polskie reguły fiskalne są idealne? Oczywiście nie. Pierwszym ich problemem jest postępująca erozja reguły wydatkowej i zaciemnienie obrazu finansów publicznych. Podobnie jak budżet państwa odzwierciedla coraz mniejszy element całości finansów publicznych, tak stabilizująca reguła wydatkowa staje się coraz mniej skutecznym wyznacznikiem stabilności finansów, słabe umocowanie definicji długu publicznego także. Odpowiedzią na ten proces powinna być większa, a nie mniejsza powszechność obowiązywania reguły wydatkowej i limitu długu.
Drugim potencjalnym problemem może być sama wysokość limitu zadłużenia. Wiarygodność Polski, jej otoczenie wskazywałyby prawdopodobnie na wyższy bezpieczny limit długu niż 60 proc. – pod warunkiem że nie ma wątpliwości co do definicji długu oraz poważnego traktowania tych limitów przez rząd. Ale dyskusja nad konstytucyjnym limitem trzech piątych PKB nie może się odbywać w oderwaniu od reformy reguł unijnych, zawierających kotwicę długu zgodną z poziomem w naszej konstytucji. Dyskusja ta nie powinna też opierać się na dalszym zamydlaniu definicji długu.
Podsumowując:
1. Jeśli rząd i wyborcy naprawdę uznają pewne wydatki publiczne za priorytetowe i ważniejsze niż trzy lata temu, muszą też uznać konieczność wyższych podatków lub rezygnacji z wydatków mniej priorytetowych.
2. W ramach zarządzania nowymi zagrożeniami konieczne mogą się okazać bardziej restrykcyjne ramy fiskalne – takie jak dolny limit wydatków na obronność. Te ramy pozostawać muszą jednak wewnątrz limitów dyktowanych przez bezpieczeństwo finansów publicznych.
3. W ramach Unii Europejskiej rosnąca lista wspólnych priorytetów oznacza większą potrzebę wspólnych instrumentów unijnych – większego budżetu, finansowanej długiem polityki obronnej lub energetycznej oraz wspólnych instrumentów zarządzania kryzysowego.
Wyzwania dla państwa, a więc i dla finansów publicznych stają się coraz bardziej liczne. Ale wyzwań tych nie rozwiążemy rozwadnianiem i wyłączaniem reguł fiskalnych. Przekonujący o priorytetowym charakterze wydatków na obronność sami chyba nie wierzą w tę priorytetowość, jeśli nie zakładają żadnego wyrzeczenia wynikającego ze zmniejszenia pozostałych wydatków lub dodatkowych dochodów budżetowych. ©℗