Przyszły rok upłynie jeszcze na wspieraniu gospodarki, a spadek deficytu i długu będzie zasługą koniunktury. Zaciskanie pasa zacznie się w 2023 r. – wynika z projektu budżetowego planu.
Deficyt budżetowy w przyszłym roku wraca do poziomów przed pandemicznym kryzysem. Dziura w sektorze instytucji rządowych i samorządowych ma się znaleźć poniżej unijnych limitów, a dług publiczny także wejść na spadkową ścieżkę. Tyle że plan wydatkowy w coraz mniejszym stopniu pokazuje, jaki jest prawdziwy obraz finansów publicznych. Zwraca na to uwagę niemal od początku pandemii Sławomir Dudek, dzisiaj główny ekonomista Forum Obywatelskiego Rozwoju (patrz rozmowa obok), ale przez wiele lat dyrektor w MF, który brał udział w konstruowaniu planów dochodowo-wydatkowych państwa.
Różnicę między tym, co pokazuje budżet przygotowywany przez resort finansów i przyjmowany przez parlament, a tym, co widać w statystykach dotyczących kondycji finansów państwa, najlepiej obrazuje dług publiczny. Dla rządu najważniejszy jest dzisiaj ten państwowy, obliczany na podstawie metodologii krajowej z ograniczeniem do 60 proc. PKB zapisanym w konstytucji. Pandemiczny kryzys dość szybko doprowadziłby rząd do przekroczenia tego poziomu, a to oznaczałoby wprowadzenie drastyczny cięć w wydatkach, które jeszcze pogłębiłyby recesję. Dlatego gros pakietów antykryzysowych wypchnięto poza budżet państwa i jego statystyki.
To, jak wielka była skala tego działania, pokazuje dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, czyli obliczany według unijnej metodologii. W 2020 r. państwowy dług publiczny wyniósł 1,112 bln zł, w tym roku – zgodnie z prognozami MF – ma urosnąć do 1,114 bln zł, a za rok zwiększyć się do 1,16 bln zł. W tym samym czasie dług obliczany według metodologii UE to odpowiednio: 1,336 bln zł, 1435 bln zł i 1,511 bln zł. Tylko w przyszłym roku różnica pomiędzy obiema metodologiami wyniesie ponad 350 mld zł (ok. 13 proc. PKB). – To już prawie jedna czwarta długu, co czwarta złotówka długu idzie poza kontrolą parlamentu i społeczeństwa – alarmuje Dudek. W relacji do PKB dług zarówno ten liczony zgodnie z polskimi, jak i unijnymi standardami, ma się obniżać, a to dla inwestorów pożyczających rządowi pieniądze najważniejsze.
O ile budżet państwa jest „pilnowany” przez posłów i senatorów, o tyle realizowane za pośrednictwem licznych funduszy wydatki antykryzysowe zależą w dużej mierze od decyzji premiera. Tak jest m.in. z głównym narzędziem antykryzysowym, czyli Funduszem Przeciwdziałania COVID-19, który został umiejscowiony w BGK. W ubiegłym roku na walkę ze skutkami pandemii wydano z niego 92,7 mld zł (ok. 83 proc. zaplanowanej kwoty). W tym roku ma być rozdysponowane kolejne ponad 55 mld zł, ale to nie jest ostateczna kwota, bo szef rządu może ją dowolnie i kiedy chce zmienić. Nie wiadomo, czy będzie też działał w 2022 r.
– Chociaż koniunktura szybko się poprawia, to dalszy przebieg pandemii wciąż rodzi pewne ryzyko, więc pozostawienie sobie pewnych instrumentów jest uzasadnione. Musieliśmy działać elastycznie, bo gdybyśmy realizowali wszystkie wydatki przez budżet, to z jednej strony pomoc dla przedsiębiorców i pracowników opóźniłaby się, bo budżet trzeba nowelizować, a z drugiej – mielibyśmy szybko ręce związane konstytucyjnym limitem – podkreśla nasz rozmówca zbliżony do resortu finansów. Tego nikt nie kwestionował, a ekonomiści podkreślali, że dzięki szybko dostarczonej pomocy – głównie przez Polski Fundusz Rozwoju – najgorszy moment pandemii przeszliśmy bez gwałtownego wzrostu bezrobocia, masowych upadłości firm i z płytszą recesją niż w wielu krajach.
Dochody budżetu państwa (w mld zł)
W przyszłym roku rząd planuje wiele działań, które mają pomóc odbudowie gospodarki, ale znów kluczowe pozycje wydatkowe będą realizowane poza budżetem. To dotyczy m.in. Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych czy Rządowego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych, z którego PiS chce wydać w trzy lata 100 mld zł. Fundusz będzie zaś w BGK. Planów finansowych pozabudżetowych funduszy w projekcie ustawy na 2022 r. nie ma. M.in. dzięki takim zabiegom resort finansów może się pochwalić tym, że dziura w kasie państwa w przyszłym roku wyniesie 30 mld zł.
Dobra koniunktura powoduje, że może on być jeszcze niższy, bo jak zwracają uwagę ekonomiści, minister finansów ostrożnie prognozuje zarówno wzrost PKB, jak i tempo wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych.
– Widzimy potencjał na wyższy wzrost gospodarczy – 5,0 proc. r/r wobec 4,6 proc. zakładanych przez MF oraz wyższą inflację – 3,8 proc. wobec 3,3 proc. – przyznają Karol Pogorzelski i Dawid Pachucki, ekonomiści ING Banku Śląskiego.
Silne odbicie gospodarki już w tym roku pomaga kasie państwa. Po siedmiu miesiącach w budżecie jest nadwyżka na poziomie 30 mld zł, a resort finansów na koniec roku spodziewa się ok. 13 mld zł deficytu, chociaż w tegorocznej ustawie został on zaplanowany na poziomie 82,3 mld zł.
Obok poprawy po stronie dochodowej kasa państwa korzysta także z tego, że nie ponosi wydatków, które idą np. z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.
Jedną z najważniejszych liczb obrazujących stan finansów państwa jest prognoza deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, który w przyszłym roku ma wynieść 2,8 proc. PKB. To oznaczałoby, że jest niższy niż unijny wymóg na poziomie 3 proc. PKB. Tutaj jednak wciąż niewiadomą jest, jak wiele wydatków rząd zdecyduje się zrealizować poza budżetem centralnym.
– Sądzimy, że wydatki pozabudżetowe mogą się okazać niedoszacowane, np. w obrębie Programu Inwestycji Strategicznych Polskiego Ładu. Przełożyłoby się to na wyższy deficyt całego sektora finansów publicznych i kontynuację wysokich emisji obligacji BGK w przyszłym roku – przyznają ekonomiści ING Banku Śląskiego.
rozmowa
Stan finansów zobaczymy, jak opadnie covidowa mgła
/>
Dziura budżetowa na poziomach przedkryzysowych, unijne wymogi deficytu i długu będą w 2022 r. spełnione. Czyli w finansach państwa nie jest tak źle?
Deficyt budżetu jest właściwie poza jakimkolwiek komentarzem. Te 30 mld zł, które wpisało Ministerstwo Finansów, nie ma żadnego znaczenia. Tutaj rząd może zrobić wszystko i pokazać, co tylko chce. Znacznie ważniejsza jest liczba 2,8 proc. PKB, która pokazuje deficyt całego sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2022 r. Tyle że to jedyna liczba, z której cokolwiek może wynikać w liczącym ponad 500 stron projekcie budżetu. Do niej zresztą też mam umiarkowane zaufanie.
Dlaczego? Biorąc pod uwagę sytuację gospodarczą, obniżający się deficyt nie jest chyba zaskoczeniem.
Faktycznie koniunktura silnie odbiła od dna. Gospodarka jest napakowana sterydami i antybiotykami w postaci tarcz antykryzysowych, a do tego widzimy silny, odroczony popyt. Tyle że nie wiemy, jak rozliczyć prognozę deficytu, skoro nie widzimy, jakie są prawdziwe wydatki sektora finansów publicznych, a te są ukryte poza budżetem. Co stało na przeszkodzie, aby opisać np. wydatki Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 z BGK w projekcie budżetu czy plan finansowy funduszu zapowiedzianego w Polskim Ładzie.
Budżet nic nam już nie mówi o stanie finansów publicznych?
Ma znikomą wartość poznawczą. Jak to ujęto w raporcie Najwyższej Izby Kontroli – utracił rangę centralnego dokumentu planistycznego rządu. Dzisiaj znamy tylko jedną liczbę, a i jej wartość dla obrazu sytuacji fiskalnej jest dyskusyjna. Premier, za pośrednictwem będących poza budżetem funduszy, może jednym e-mailem, jedną decyzją, wydać dziesiątki miliardów złotych bez jakiekolwiek kontroli parlamentu czy opinii publicznej. Jedyną odpowiedzialność, jaką ponosi rząd, to realizacja budżetu z 30 mld zł deficytu.
Jak można poprawić ten stan?
Przede wszystkim powinniśmy pokazywać plany wydatków w perspektywie przynajmniej trzyletniej. Tak się dzieje w większości krajów Europy Zachodniej. Oczywiście najważniejszy jest najbliższy rok, ale dalsza perspektywa i plany pozwalają realnie ocenić, w jakim kierunku może się zmieniać sytuacja fiskalna. U nas cały czas nad finansami państwa unosi się mgła covidowa i niewiele widać. Dopiero jak ona opadnie, to poznamy prawdziwy stan finansów państwa. Kluczowe będzie to, co się z nimi stanie w 2023 r.
Dzisiaj jednak rząd nie musi się martwić regułą wydatkową, która ogranicza możliwość zwiększania wydatków, ale ona kiedyś powróci.
Tyle że została w wielu elementach rozmontowana. Nawet jeśli z budżetu państwa nie będzie można sfinansować wielkich wydatków jak program „Rodzina 500+”, to nic nie stoi na przeszkodzie, żeby premier z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 w BGK, omijając regułę, rozdawał czeki na miliardy złotych. Nawet gdybyśmy byli wtedy w procedurze nadmiernego deficytu, która nie pozwala na tworzenie nowych, sztywnych pozycji wydatkowych, to i tak Komisja Europejska dowie się o tym dopiero po fakcie. ©℗
Rozmawiał Bartek Godusławski
