Gdzie się podział deficyt, czyli jak zmieniały się wielkości w budżecie na 2020 r.

Komisje sejmowe właśnie przystępują do prac nad tegorocznym budżetem. Ustawą, która zakłada, że wydatki wyniosą tyle co dochody. Rząd w oficjalnych komunikatach przedstawia to jako sukces, bo po raz pierwszy po 1989 r. udało się ułożyć projekt budżetu bez deficytu. Ale ekonomiści punktują rządzących, że owo zbilansowanie jest iluzoryczne, bo w całych finansach publicznych mamy mieć dziurę. A to ten wynik jest ważniejszy dla oceny, czy Polsce grożą jakieś napięcia w tej dziedzinie, czy też wszystko jest pod kontrolą.

Żeby odpowiedzieć na pytanie, kto ma rację, trzeba najpierw zrozumieć, czym się różni budżet centralny od finansów publicznych. Budżet to – choć bardzo ważna – ale tylko część finansów państwa. Składają się na nie jeszcze m.in. rozliczenia środków Unii Europejskiej, finanse samorządów, agencji wykonawczych (jak Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości czy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), państwowych osób prawnych (są wśród nich choćby Polski Instytut Ekonomiczny czy Wody Polskie) albo funduszy celowych (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Solidarnościowy).

Zarzut stawiany rządowi nie polega na tym, że ułożył projekt, w którym dochody równoważą wydatki, tylko że w trakcie prac nad nim nie zmienił budżetu, mając świadomość, że będzie musiał doliczyć dodatkowe miliardy na wydatki, których pierwotnie nie uwzględnił. Przez co mamy wyraźny rozdźwięk między zerowym bilansem samego budżetu a zwiększającym się deficytem całych finansów państwa. Według najnowszej prognozy dziura ta zwiększyła się do 32,2 mld zł z 17,7 mld zł planowanych we wrześniu.

– Na papierze, w ustawie budżet jest więc zbilansowany, ale w świetle prognoz dla całego sektora finansów trzeba to raczej traktować jako zabieg marketingowy – mówi Grzegorz Maliszewski, główny ekonomista Banku Millennium.

Jeszcze bardziej dobitnie wygląda zestawienie zerowego deficytu w budżecie z projekcjami wyniku sektora finansów publicznych policzonym z użyciem metodologii unijnej. Przed kilkoma dniami przytaczał je Marek Rozkrut, partner w firmie doradczej EY i jej główny ekonomista. Jeszcze w kwietniu Ministerstwo Finansów zakładało, że w finansach publicznych będzie nadwyżka, ok. 0,2 proc. PKB. We wrześniu, składając pierwszy projekt budżetu w Sejmie, szacowało już, że jednak pojawi się deficyt rzędu 0,3 proc. PKB, a zaledwie trzy miesiące później zrewidowało tę prognozę do 1,2 proc. PKB. Co oznacza – jak wylicza Rozkrut – że wynik całych finansów publicznych pogorszył się od kwietnia o blisko 34 mld zł.

Jaką walkę stoczyło MF o utrzymanie „zrównoważonego budżetu”, widać po zestawieniu obu projektów, wrześniowego i grudniowego. Z jednej strony resort musiał zwiększyć dotację do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który – co stało się jasne krótko po wyborach – nie dostanie większej składki dzięki likwidacji limitu 30-krotności, bo ten jednak zostaje. To oznaczało wzrost wydatków z budżetu o 7,4 mld zł. Jasne stało się też, że trzeba poszukać pieniędzy na 13. emeryturę (11,2 mld zł), bo zapadła polityczna decyzja o wypłacie tego świadczenia – czego nie uwzględniono w pierwszej wersji planu dochodów i wydatków. Jakby tego było mało, Ministerstwo Finansów widząc, jak zwalniają wpływy z VAT, zrewidowało w dół swoją prognozę dochodów z tego podatku z 200,2 mld zł do 196,5 mld zł. Zabrakło więc 3,4 mld zł.

Zaczęło się więc szukanie oszczędności. Najważniejsze to zmniejszenie wydatków na świadczenia dla osób fizycznych o 3,8 mld zł (wypłatę części z nich zapisano w obowiązkach Funduszu Solidarnościowego – o czym niżej), koszt obsługi długu mniejszy o prawie miliard czy cięcia w wydatkach majątkowych o prawie 700 mln zł. Trzeba było też zapewnić dodatkowe wpływy z podatków (700 mln zł z handlowego) czy opłat (wzrost dochodów z jednostek budżetowych o 1 mld zł; to w tej pozycji są wpisane opłaty recyklingowe). Solidne koło ratunkowe rzucił rządowi Narodowy Bank Polski – wypłaci 7,2 mld zł z zysku, który w części będzie na pewno efektem zmiany sposobu liczenia rezerw na ryzyko kursowe. Jeszcze pod koniec września NBP zakładał, że nie wypłaci ani grosza, zmienił zdanie po zgodzie Rady Polityki Pieniężnej na modyfikację zasad księgowych na początku listopada.

To wszystko jednak nie wystarczyło i rząd zastosował zabieg, po który jego poprzednicy w poprzednich kadencjach także chętnie sięgali. Przesunął część wydatków poza budżet centralny, w tym przypadku do funduszy celowych. A konkretnie do jednego, Funduszu Solidarnościowego. Jak? Nałożył na niego nowe zadania – wypłat dodatkowych emerytur, zasiłków pogrzebowych i rent socjalnych – i przekazując pieniądze na nie w formie pożyczki. Upiekł przy tym dwie pieczenie na jednym ogniu: FS nie mieści się w regule wydatkowej, więc te wydatki ekstra są poza dopuszczalnym limitem, określonym przez regułę. Koszty Funduszu Solidarnościowego spuchły do 20,4 mld zł, a dziura rozrosła się do 14,3 mld zł, co miało zasadniczy wpływ na łączny deficyt funduszy celowych, który wzrósł z 1,7 mld zł (plan z września) do 16,4 mld zł (projekt z grudnia). I zwiększenie całego sektora finansów publicznych.

– Sprowadza się to do tego, że aby zachować zerowy deficyt, przeniesiono wydatki do innych składowych sektora finansów publicznych. Co nie jest dobre, bo zaburza przejrzystość finansów. A obserwatorzy życia ekonomicznego i tak się nie dadzą temu zwieźć – mówi Grzegorz Maliszewski.