Finanse samorządów. Trudna teraźniejszość, niejasna przyszłość

Dokonane w minionych latach zmiany w systemie podatków dochodowych przełożyły się na problemy finansowe jednostek samorządu terytorialnego. Proponowany obecnie nowy system finansowania nie przywróci odpowiedniego poziomu dochodów. Co więcej – będzie oparty przede wszystkim na transferach pochodzących z budżetu państwa.

1 Trójpodział dochodów samorządowych

W strukturze dochodów samorządowych wyróżnia się trzy kategorie dochodów: dochody własne, subwencje i dotacje. Zarówno konstytucja, jak i Europejska Karta Samorządu Lokalnego (w odniesieniu do gmin i powiatów) wskazują, że dochody własne powinny stanowić największą część dochodów. Nie jest to przypadek. Kluczową cechą samorządności jest samodzielne zaspokajanie zbiorowych potrzeb we własnym imieniu i na własny rachunek. Członkowie poszczególnych wspólnot samorządowych muszą mieć świadomość, że to, ile w podatkach i opłatach wnoszą na rzecz swoich społeczności, determinuje liczbę i jakość usług publicznych. W sytuacji, gdy podstawą gospodarki finansowej stają się transfery z budżetu państwa – czy to ogólne (subwencje), czy celowe (dotacje) – znika to powiązanie. Obywatele zaczynają się domagać coraz więcej bez wnoszenia własnego wkładu. W obecnych uwarunkowaniach jedynie powiaty nie mają spełnionego tego warunku. Największą część ich dochodów stanowią subwencje.

2 Struktura dochodów własnych

W strukturze dochodów własnych poszczególnych kategorii jednostek samorządu terytorialnego kluczową rolę odgrywają udziały w podatkach dochodowych. Widoczne jest przy tym zróżnicowanie między jednostkami samorządu lokalnego i regionalnego. W przypadku tych pierwszych znaczenie ma przede wszystkim podatek dochodowy od osób fizycznych – w największym stopniu (ponad 45 proc.) w powiatach; w przypadku tych drugich kształt dochodów własnych jest uzależniony od udziału w podatku dochodowym od osób prawnych (ponad 76 proc. ogółu dochodów własnych). To zróżnicowanie uzasadnia różną wrażliwość budżetów samorządowych na zmiany w PIT i CIT. Zmiany w PIT będą wpływały przede wszystkim na gminy (w tym miasta na prawach powiatu) i powiaty, zmiany w CIT – na województwa.

3 Dynamika udziałów w podatkach dochodowych na przestrzeni lat

Analiza wykresu pokazującego wielkość wpływów z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych do budżetu państwa i do jednostek samorządu terytorialnego (z pominięciem poziomu metropolitarnego) każe zwrócić uwagę na kilka rzeczy.

Przede wszystkim linie ilustrujące odpowiednio dochody z PIT w obu podsektorach i dochody z CIT w obu podsektorach są zmienne do roku 2021. Nie jest to nic dziwnego – do tego roku udziały w PIT i CIT były wypłacane według ich rzeczywistego wykonania. Dochody budżetów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego odzwierciedlały rzeczywistą sytuację społeczno-ekonomiczną. Co więcej, w tym okresie praktycznie nie zmieniała się wzajemna relacja podatku PIT płaconego według skali podatkowej i tego płaconego ryczałtowo. Jest to o tyle istotne, że ten pierwszy podlega podziałowi między budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy drugi jest w całości dochodem budżetu państwa.

W latach 2022 i 2023 wykonanie udziałów w PIT i CIT w obu podsektorach finansów publicznych przedstawia się całkowicie inaczej. W sposób szczególny widać to w roku 2023, kiedy PIT samorządowy odnotował gwałtowny spadek, zaś PIT państwowy – jeszcze bardziej gwałtowny wzrost. Obserwowana sytuacja jest konsekwencją trzech czynników:

■ przejścia na wypłatę udziałów w CIT i PIT nie według rzeczywistego wykonania, lecz w 12 równych ratach, w kwocie przyjętej przed rozpoczęciem roku budżetowego. Oznacza to, że w warunkach nieprzewidzianej wysokiej inflacji dochody samorządu są niższe, niż byłyby w systemie obowiązującym do 2021 r.;

■ tego, że wprowadzone zmiany podatkowe zwiększyły atrakcyjność opodatkowania ryczałtowego w PIT, co spowodowało znaczący wzrost odsetka podatników rozliczających się w ten sposób. Podatnicy płacili mniejszy podatek, ale budżet państwa uzyskiwał więcej – gdyż nie musiał się dzielić z jednostkami samorządu terytorialnego. Korzyści podatników i budżetu państwa były pokrywane spadkiem dochodów samorządowych;

■ tego, że jako dochody z PIT w roku 2022 zostało zakwalifikowane arbitralne zwiększenie dochodów podsektora samorządowego. Nie miało to niczego wspólnego z systemowym udziałem w PIT.

Już obserwacja sytuacji w latach 2022 i 2023 pokazuje, że udziały w PIT i CIT w coraz mniejszym stopniu mają znamiona dochodów własnych.

4 Skutki zmian w systemie podatku PIT

Bliższe przyjrzenie się dynamice udziałów jednostek samorządu terytorialnego w podatku PIT pokazuje, w jaki sposób kolejne reformy podatkowe przyczyniały się do spadku efektywności tego właśnie źródła dochodów. Od 1 października 2019 r. nastąpiło obniżenie stawki PIT z 18 proc. na 17 proc. i dwukrotne podniesienie kosztów uzyskania przychodów. Po ustabilizowaniu się dochodów na nieco niższym poziomie (różnica ok. 6,5 mld zł) dalszy – gwałtowny – spadek przyniosły zmiany Polskiego Ładu 1.0 i 2.0. W 2023 r. skumulowana różnica między dochodami uzyskanymi a dochodami spodziewanymi bez uwzględnienia zmian przepisów sięgnęła 30 mld zł. W roku 2024 ta różnica się nieco zmniejszyła, jednak trudno oprzeć się wrażeniu, że jest to przynajmniej w części efekt nieuwzględnienia w ramach OSR znacznego wzrostu płacy minimalnej (i w ślad za nią – przeciętnej płacy w gospodarce narodowej) w wyniku presji inflacyjnej.

5 Sytuacja finansowa

Tak znaczący ubytek w dochodach nie mógł pozostać obojętny dla wyników finansowych. Ujemny wynik całego budżetu we wszystkich kategoriach jednostek samorządu terytorialnego nie może dziwić. Podsektor samorządowy często notował ogólny deficyt ze względu na znaczne wydatki inwestycyjne finansowane z tytułów dłużnych. Bardziej niepokojące są wyniki dotyczące nadwyżki operacyjnej, a więc różnicy między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Nadwyżka operacyjna pokazuje, czy jesteśmy w stanie zbilansować bieżące potrzeby wydatkowe. W przypadku miast na prawach powiatu i powiatów ta nadwyżka praktycznie znika – tym bardziej wtedy, gdy uwzględnimy, że dla zachowania nadwyżki operacyjnej część wydatków niezbędnych do poniesienia w drugiej części roku mogła być w wielu jednostkach zaniżana. Nadwyżka operacyjna powinna jednak wystarczyć również na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań dłużnych. Gdy uwzględnimy ten czynnik, okaże się, że wszystkie kategorie samorządu lokalnego znajdują się na deficycie operacyjnym netto. Oznacza to, że ich funkcjonowanie jest możliwe wyłącznie dzięki zaciąganiu kredytów na spłatę wcześniejszych kredytów. Sytuacja wygląda inaczej jedynie w województwach – co jest powiązane z rosnącą wydajnością CIT jako źródła dochodów.

6 Nowy system finansów – strona dochodowa

Receptą na problemy finansowe dotykające jednostki samorządu terytorialnego ma być nowy system dochodów. Zgodnie z założeniami Ministerstwa Finansów udziały poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w podatkach dochodowych przestają w praktyce być udziałami – są przyznawane niezależnie od tego, ile faktycznie wnoszą mieszkańcy danej wspólnoty samorządowej. Wysokość transferu trafiającego do danej jednostki będzie uzależniona od deklarowanych dochodów odpowiednio mieszkańców i przedsiębiorców w roku o dwa lata poprzedzającym rok budżetowy, przemnożonych przez czynnik waloryzacyjny i przyjęty nieco arbitralnie wskaźnik udziału poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Tak wyliczona kwota jest następnie wyrównywana między jednostkami samorządu. Zastąpi to obecny system janosikowego i – jak wskazuje Ministerstwo Finansów – będzie o tyle lepsze, że zamożniejsze jednostki nie będą musiały wykazywać wydatków w postaci wpłat na janosikowe. Po prostu otrzymają mniej środków. Tak opisana procedura wyraźnie wskazuje, że przestajemy mieć do czynienia z dochodem własnym w sensie ekonomicznym. Będzie to po prostu transfer ogólny z budżetu państwa – czyli w rozumieniu konstytucyjnym subwencja.

Jest to jednak zarzut aksjologiczny. Możliwy do odparcia, gdyby w ramach nowego systemu następowało zrekompensowanie ubytków w systemie dochodów wprowadzonych przez reformy podatkowe, a optymalnie również zmniejszenie luki oświatowej. Minimalnie nowy system powinien zatem dawać 40 mld zł dodatkowo dla podsektora samorządowego w warunkach roku bieżącego. Zamiast tego system ma dać wzrost o nieco ponad 25 mld zł – ale tylko jeśli porównać dochody z lat 2025 i 2024 i uwzględnić pełną kwotę nowej subwencji ogólnej. Jest to zdecydowanie niewystarczające.

7 I tak przesądzająca może się okazać strona wydatkowa

Warto zaznaczyć, że koncentrowanie się na nowym, skomplikowanym algorytmie przydziału środków w zależności od wysokości dochodów podatników niekoniecznie ma sens. Dlaczego? Zgodnie z założeniem Ministerstwa Finansów każda jednostka samorządu terytorialnego ma otrzymać środki wystarczające do pokrycia jej algorytmicznie wyliczonych potrzeb wydatkowych: ekologicznych (uzależnionych od lokalizacji na terenie danej jednostki przestrzennych form ochrony przyrody), wyrównawczych (odzwierciedlających różne koszty realizacji zadań publicznych), oświatowych (w miejsce dotychczasowej części oświatowej subwencji ogólnej) i rozwojowych (potencjalnego zagwarantowania możliwości realizacji inwestycji). Jeśli potencjał dochodowy z PIT i CIT będzie zbyt niski do pokrycia tych potrzeb – a ze względu na kosztochłonność edukacji wydaje się, że będzie to standardowa sytuacja – dana jednostka będzie otrzymywała nową subwencję ogólną w kwocie potrzebnej do zrównania się dochodów z potrzebami wydatkowymi. W praktyce zatem każda jednostka otrzyma transfer środków potrzebny na pokrycie jej potrzeb wydatkowych. To nie potencjał dochodowy będzie kształtował obraz poszczególnych jednostek, lecz wyliczone centralnie potrzeby wydatkowe.

8 Czy to będzie jeszcze samorząd?

Jeśli odrzucimy mylące nazewnictwo, to okaże się, że w nowym systemie we wszystkich kategoriach jednostek samorządu terytorialnego głównym źródłem dochodów staną się transfery ogólne. Dochody własne będą miały znaczenie przede wszystkim na poziomie gmin, które mają w strukturze dochodów podatki i opłaty lokalne. Nie będzie to miało wiele wspólnego ze standardami konstytucyjnymi ani z wymogami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. ©℗