Wraz z przyspieszającą kampanią wyborczą nasilają się głosy krytyczne wobec polityki gospodarczej rządu, szczególnie z okresu pandemii oraz wojny w Ukrainie. I dobrze, potrzebujemy szerokiej debaty o tym, jak poradziliśmy sobie z tymi niestandardowymi wyzwaniami.
Głosy ekonomistów sprzyjających opozycji abstrahują jednak od okoliczności, w jakich nasza i światowa gospodarka funkcjonowała w ostatnich latach, oraz zawierają często recepty na „leki”, których skuteczność po doświadczeniach ostatnich kryzysów wydaje się wątpliwa.
Zacznijmy od dość często pojawiającego się zarzutu, że rząd nie zrobił nic, aby przygotować gospodarkę na kryzys. Przyjrzyjmy się danym. Dług w relacji do PKB zmalał w latach 2016–2019 o ponad 8 pkt proc. Deficyt finansów publicznych obniżył się z 2,6 proc. PKB w 2015 r. do mniej niż 1 proc. PKB w latach 2018 i 2019. Luka VAT w 2015 r. była na poziomie ok. 24 proc., a w ostatnim roku przed pandemią była już o połowę niższa. I, jak się później okazało, uszczelnienie systemu podatkowego było na tyle skuteczne, że w latach pandemii i wojny luka VAT spadła poniżej poziomu 5 proc. Dynamicznie rosły także dochody z innych podatków, zwłaszcza CIT. Czy nie tak prowadzi się odpowiedzialną politykę antycykliczną, obniżając znacząco dług i zwiększając trwale wpływy podatkowe? Warto przypomnieć, że problem z luką VAT zaczął się na dobre za rządów opozycji po ostatnim kryzysie finansowym. O ile jeszcze w 2007 r. luka VAT była nieco poniżej 9 proc., to już dwa lata później była większa niż 20 proc. i pozostawała na tym poziomie przez kilka lat.
Głosy ekonomistów sprzyjających opozycji abstrahują od okoliczności, w jakich gospodarka funkcjonowała w ostatnich latach. Proponują „leki”, których skuteczność wydaje się wątpliwa
Kolejną osią nieuzasadnionej krytyki jest polityka fiskalna rządu w obliczu wysokiej inflacji. Tu zdaje się, że komentatorzy ekonomiczni pomylili przyczyny ze skutkami. To, że wystrzał inflacji w Polsce i na świecie wynikał przede wszystkim z czynników podażowych, jest uznanym przez instytucje międzynarodowe faktem. Zwiększone wydatki rządu, np. te związane ze zwalczaniem skutków kryzysu energetycznego, były zatem czynione w odpowiedzi na wysokie ceny, a nie były ich bezpośrednią przyczyną. Ponadto warto mieć na uwadze, że średni deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2020–2022 był najniższy wśród krajów Grupy Wyszehradzkiej. Czy również w tym roku możemy mówić o znaczącym impulsie fiskalnym? Planowany deficyt całego sektora finansów publicznych – 4,7 proc. PKB – wydaje się wysoki. Jednak wynika on w większości ze zwiększonych wydatków na obronę narodową (o co najmniej 1 proc. PKB) oraz wsparcia przedsiębiorstw i gospodarstw domowych w obliczu kryzysu energetycznego (ok. 2 proc. PKB). Bez tych działań deficyt finansów publicznych byłby co najwyżej umiarkowany.
Jedyną większą reformą w ostatnim czasie, która mogłaby nosić znamiona impulsu fiskalnego, były obniżki podatków wprowadzone w ubiegłym roku. Tu jednak znowu ważny jest kontekst. Zmiany podatkowe, o których mowa, były częścią pakietu reform mającego przywrócić polską gospodarkę na ścieżkę wzrostu. Wraz z wejściem w życie reformy podatkowej wybuchła wojna i związany z nią kryzys energetyczny, przez co inflacja na całym świecie dynamicznie wzrosła. Obniżki podatków stały się jedną z tarcz dla gospodarstw domowych zmagających się z rosnącymi cenami. Z dzisiejszej perspektywy wiemy, że dzięki tej reformie oraz innym instrumentom wsparcia realne dochody gospodarstw domowych w ubiegłym roku, mimo wysokiej inflacji, nie spadły. Według danych z rachunków narodowych w 2022 r. dochody do dyspozycji gospodarstw domowych wzrosły nominalnie o 16,6 proc. Oznacza to, że realny wzrost wyniósł 1,9 proc.
Nie można też zapominać, że reforma podatków była pozytywnym impulsem dla strony podażowej rynku pracy, obniżając odczuwalnie klin podatkowy dla najmniej zarabiających oraz zachęcając seniorów do (opcjonalnego) wydłużenia czasu pracy. Ma to niebagatelne znaczenie przy rekordowo niskim poziomie bezrobocia, z jakim mamy do czynienia obecnie.
W kontekście związku między polityką fiskalną a inflacją pojawiają się szacunki ekonomistów sympatyzujących z opozycją, o ile byłby wyższy nasz dług, gdyby inflacja nie zwiększyła nam nominalnego PKB. Nie przyjmują oni do wiadomości, że wyższa inflacja wspomaga budżet tylko w początkowej fazie. Później przez mechanizmy waloryzacyjne przyczynia się do wzrostu wydatków.
I jeszcze jedno. Na przekór neoliberalnym receptom nie zostawiliśmy obywateli bez wsparcia w obliczu rosnących cen. W zeszłym roku na różnego rodzaju działania chroniące siłę nabywczą portfeli Polaków przeznaczyliśmy prawie 2,5 proc. PKB. Przecież to są dodatkowe wydatki, które w warunkach niskiej inflacji nie miałyby miejsca. Uwzględniając te okoliczności, osiągnęliśmy całkiem niezły wynik: w roku covidowym dług wystrzelił nam do 57,1 proc. PKB; w I kw. br. zadłużenie sektora general government spadło do 48,1 proc. – to 9 pkt proc. w nieco ponad dwa lata! To także mniej niż w 2015 r., gdy Prawo i Sprawiedliwość obejmowało rządy. Dług publiczny wynosił wówczas 51,3 proc. PKB. Niektórym ekspertom chyba trudno uwierzyć, że dług publiczny w relacji do PKB jest dziś niższy, niż był osiem lat temu, mimo że w międzyczasie przeżyliśmy dwa kosztowne kryzysy (pandemiczny i energetyczny) oraz znacząco zwiększyliśmy wsparcie dla obywateli. Wytłumaczenie tego fenomenu jest proste – to odpowiedzialne zarządzanie finansami państwa.
Ekonomiści opozycyjni już od wybuchu pandemii z uporem maniaka podnoszą kwestię reguł fiskalnych i tzw. problemów z przejrzystością finansów publicznych. Na ten temat ze strony Ministerstwa Finansów powstały dziesiątki, jeśli nie setki komentarzy, ale spróbuję w skrócie opisać istotę problemu. Pozornie narracja sympatyzujących z opozycją ekonomistów wydaje się słuszna. Dlaczego w zasadzie rząd nie finansuje wydatków z budżetu, tylko sięga po mechanizmy finansowania przez BGK czy PFR? Jak w przypadku wcześniejszych punktów najważniejszy jest kontekst. Powiedzmy sobie otwarcie: bez sięgnięcia po te niestandardowe metody finansowania wydatków publicznych nie byłoby tarczy finansowej i covidowej. Mamy tak skonstruowane krajowe reguły fiskalne, z konstytucyjnym progiem zadłużenia na czele, że sfinansowanie tych wydatków przez budżet zbliżyłoby nas niebezpiecznie do limitów zadłużenia. A niepewność była w tamtym czasie gigantyczna. Nikt nie wiedział, czy nie będzie trzeba jeszcze większych zasobów pieniężnych na wsparcie przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Poza tym ekstremalnie ważne było wówczas szybkie działanie. Tradycyjna ścieżka parlamentarna, poprzez nowelizację budżetu, znacząco wydłużyłaby okres oczekiwania na wsparcie.
W momencie wybuchu wojny skorzystaliśmy z tych samych, sprawdzonych mechanizmów, aby finansować wsparcie w obliczu dynamicznie rosnących cen żywności i energii. I tylko gwoli ścisłości przypomnę, że wszystkie te wydatki raportujemy kwartalnie do Eurostatu i żadnej nawet najmniejszej złotówki nie ukrywamy. Pozwolę sobie w tym miejscu zwrócić uwagę, że na stronie Ministerstwa Finansów udostępniamy również kwartalnie kilkudziesięciostronicowy dokument opisujący dochody, wydatki i potrzeby pożyczkowe całego sektora finansów publicznych, w tym również funduszy umiejscowionych w BGK.
Odnośnie do reguł fiskalnych zarzuca się Ministerstwu Finansów ich demontaż. Jakie są fakty? Komisja Europejska wprowadziła w roku 2020, a następnie corocznie ją przedłużała aż do roku 2023, tzw. ogólną klauzulę wyjścia (general escape clause, GEC), umożliwiającą de facto zawieszenie unijnych reguł fiskalnych. Dawała ona większą elastyczność państwom członkowskim w reagowaniu na pojawiające się szoki. Warto podkreślić, że wiele państw członkowskich zdecydowało się na literalne przyjęcie GEC i całkowite zawieszenie narodowych reguł fiskalnych w tym okresie. Polska zdecydowała się na rozwiązanie polegające na stosowaniu od 2021 r. klauzuli powrotu do stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) i w efekcie wyznaczaniu corocznie limitu wydatków. W rezultacie SRW stanowiła w kolejnych latach główny punkt odniesienia dla wydatków sektora finansów publicznych.
Od 2020 r. Unia Europejska przedłużała GEC z roku na rok. Jednocześnie nie informowała, czy w kolejnym roku GEC również będzie obowiązywać. Ponadto w UE przygotowywana jest reforma zarządzania gospodarczego, która będzie miała również skutki dla krajowej reguły wydatkowej. Każdorazowo Polska była krok za decyzjami UE w sprawie reguł fiskalnych, o których dowiadywaliśmy się późno w kontekście harmonogramu opracowania ustawy budżetowej. Stąd wszystkie zmiany reguły w ostatnich latach nie miały charakteru kompleksowego, a doraźny.
Inną bolączką zatroskanych o stan polskiej gospodarki opozycyjnych ekonomistów jest poziom inwestycji w polskiej gospodarce, tak jakby wiedzieli, jaka jest ich optymalna wysokość. Dla mnie poziom inwestycji w gospodarce jest niejako wynikiem jej struktury. Na przykład Polska jest bardzo silna w eksporcie usług, które wymagają zazwyczaj mniejszych nakładów kapitałowych. Nie wydaje się też, abyśmy mieli do czynienia z jakimiś znaczącymi barierami dla inwestowania w Polsce. Potwierdzają to choćby dane odnośnie do bezpośrednich inwestycji zagranicznych, które po pandemii (ponad 5 proc. PKB w latach 2021–2022) są na znacznie wyższym poziomie niż przed jej wybuchem (średnio 3 proc. PKB). Wzrost inwestycji zagranicznych oraz włączenie się krajowych firm w nowe łańcuchy dostaw w gospodarce (co obrazują świetne dane o eksporcie) wskazują, że nie ma powodu do niepokoju w tym zakresie. Zarówno nasze prognozy, jak i przewidywania ekonomistów rynkowych czy instytucji międzynarodowych nie wskazują, abyśmy w najbliższych latach mieli mieć problemy z wysokimi deficytami na rachunku bieżącym. Znaczy to tyle, że Polska gospodarka będzie rozwijała się w sposób zrównoważony w ujęciu międzynarodowym.
Od niedawna uwagę komentatorów ekonomicznych zaczęły przykuwać wyniki dochodów budżetu. To, że ten rok będzie trudniejszy niż poprzedni, wiadomo nie od dzisiaj. W pierwszym półroczu obserwowaliśmy spowolnienie w gospodarce, które obniżyło wpływy podatkowe. W konsekwencji przy okazji nowelizacji budżetu pokusiliśmy się również o korektę w dół strony dochodowej. Wizje, jakoby dochody budżetu były niższe o 3 proc. PKB od zaplanowanych, można jednak włożyć między bajki. Dochody w pierwszym półroczu były niższe także przez zwiększone zwroty PIT w wyniku wspomnianej obniżki podatków. W drugim półroczu skutki te wygasną, więc będziemy odrabiać straty.
Pojawiające się recepty na poprawę sytuacji to już zdarta płyta, a czasami zwyczajny brak wyobraźni. Proponuje się np. zrównanie krajowej definicji długu z unijną. Taki ruch, w obliczu dynamicznego wzrostu wydatków militarnych, mógłby nam fiskalnie związać ręce. Biorąc pod uwagę skalę wyzwań geopolitycznych, i nie tylko byłoby to zupełnie niepotrzebne ograniczenie pola manewru w polityce gospodarczej, zagrażające naszemu bezpieczeństwu. Wśród pojawiających się pomysłów regularnie przewija się także członkostwo w strefie euro. Lekcja, jaka płynie z krajów kryzysu w strefie euro, jest taka, że przedwczesne przyjęcie wspólnej waluty może zakłócić zrównoważony rozwój: najpierw może go nadmiernie przyśpieszyć, by następnie doprowadzić do głębokiej recesji. Polska jest krajem, który rozwijał się w ostatnich latach w sposób najbardziej zrównoważony w całej UE – i nie jest to moja ocena, lecz ocena Komisji Europejskiej z corocznego badania równowagi makroekonomicznej w państwach Unii. W tych niespokojnych czasach własna waluta jest ważnym instrumentem polityki gospodarczej. O euro powinniśmy zacząć na poważnie myśleć wtedy, gdy będziemy na poziomie rozwoju znacznie bliższym zamożnym krajom unii walutowej niż obecnie.
Ekonomiści opozycyjni mają w swoich ocenach jeszcze jedną przypadłość: krótką bądź wybiórczą pamięć. Oceniając poczynania rządu w obliczu dwóch poważnych kryzysów – pandemii i wojny – zdaje się, że nie pamiętają, jak opcja polityczna, z którą sympatyzują, radziła sobie ze skutkami kryzysu z końca lat 2000. Może warto im przypomnieć kilka faktów: demontaż OFE, podwyżka stawek VAT, znaczny wzrost długu publicznego (z 44,5 do 51,3 proc. PKB w latach 2007–2015) i likwidacja pierwszego progu ostrożnościowego w ustawie o finansach publicznych. Tak radziła sobie opozycja w obliczu kryzysu, który w porównaniu z tym, co wydarzyło się od wiosny 2020 r., wydaje się tylko nieznacznym zakłóceniem procesu gospodarczego. ©℗
