Jedną z negatywnych konsekwencji naruszenia niektórych przepisów ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1710; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 412; dalej: p.z.p.) może być odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W 2021 r. właśnie grzechy związane z tym obszarem działalności urzędów znalazły się na drugim miejscu wśród najczęściej występujących naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Nic dziwnego, że wciąż pojawiają się pytania i wątpliwości dotyczące tej kwestii.

rozwiń ›

O co pytają na szkoleniach

Odpowiedzialność członków komisji przetargowej

PROBLEM Przy przeprowadzaniu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wielokrotnie występuje konieczność powołania komisji przetargowej. Niejednokrotnie jej członkami są osoby, które na co dzień nie są związane z zamówieniami publicznymi. Czy mogą one ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych?

ODPOWIEDŹ W pierwszej kolejności należy wskazać, że odpowiedzialność za delikty dyscypliny finansów publicznych ma charakter osobisty, na co wskazuje wprost art. 19 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289; dalej: u.n.d.f.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.n.d.f.p. krąg podmiotów, które mogą ponosić odpowiedzialność z ww. tytułu, obejmuje m.in. pracowników jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

Odnosząc powyższe do komisji przetargowej, należy wskazać, że zgodnie z art. 54 ust. 1 p.z.p. jest to zespół pomocniczy kierownika zamawiającego. Z założenia komisja przetargowa (czy też jej członkowie) nie podejmują czynności właściwych w postępowaniu, a jedynie proponują, rekomendują rozwiązania, które podejmuje kierownik zamawiającego. Stanowi o tym art. 54 ust. 2 p.z.p., zgodnie z którym „Komisja przetargowa w szczególności przedstawia kierownikowi zamawiającego wyniki oceny wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub ofert oraz propozycję wyboru najkorzystniejszej oferty albo unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia”.

Zarząd związku komunalnego może nałożyć karę pieniężną, tylko działając kolegialnie
Zarząd związku komunalnego może nałożyć karę pieniężną, tylko działając kolegialnie

Zobacz również

W takim przypadku zasadne jest przyjęcie, że członkowie komisji przetargowej nie ponoszą odpowiedzialności z tytułu dyscypliny finansów publicznych. Odmiennie uznała jednak Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO) w orzeczeniu z 15 grudnia 2016 r. (sygn. akt BDF1.4800.78.2016), przyjmując, że „w przypadku członków komisji przetargowej o zakresie ich działania, a tym samym odpowiedzialności, przesądza sama ustawa. (…). W tej sytuacji nie jest zatem potrzebne szczególne «powierzenie czynności» przez kierownika jednostki, bowiem odpowiedzialność wynika z ustawy (…) oraz faktu powołania w skład komisji przetargowej”.

Odpowiedzialność za działania podejmowane przez członków komisji przetargowej może powstać wtedy, gdy oprócz wykonywania działań pomocniczych i wspierających względem kierownika zamawiającego podejmują oni czynności właściwe, mocą stosownego upoważnienia. W takiej sytuacji aktualizuje się okoliczność, o której mowa w art. 52 ust. 2 p.z.p. Zgodnie z tym przepisem „Osoby inne niż kierownik zamawiającego odpowiadają za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w zakresie, w jakim powierzono im czynności w postępowaniu oraz czynności związane z przygotowaniem postępowania”.

Właściwe upoważnienie dla kierownika wydziału

PROBLEM Czy kierownik wydziału, referatu lub innej jednostki wewnętrznej urzędu odpowiada za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli do nadzorowania procesów zakupowych został zobowiązany na mocy regulaminu wewnętrznego?

ODPOWIEDŹ Jak zostało już wspomniane, krąg podmiotów ponoszących odpowiedzialność za dopuszczenie się deliktu dyscypliny finansów publicznych obejmuje również osoby upoważnione. Taką osobą może być np. kierownik wydziału. Należy jednak każdorazowo zwrócić uwagę na to, czy upoważnienie spełnia wymogi warunkujące nałożenie odpowiedzialności na osobę pełniącą konkretną funkcję w urzędzie. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na orzeczenie GKO z 28 marca 2022 r. (sygn. akt BDF1.4800.56.2021), w którym zauważono: „analiza (…) dokumentów wskazuje jednak, że powierzenie czynności ma charakter ogólny i nie ma w nich wymienionych czynności w ramach postępowania zamówień publicznych w sposób enumeratywny. Nie ma zatem wprost określonej delegacji obowiązków (…)”.

Niezłożenie oświadczenia o wyłączeniu

PROBLEM Ustawa przewiduje obowiązek składania oświadczeń o zaistnieniu lub niezaistnieniu konfliktu interesu w toku postępowania. Czy niewystąpienie wspomnianego konfliktu uchyla odpowiedzialność za niezłożenie oświadczenia?

ODPOWIEDŹ W kontekście pytania należy wskazać, że:

  • zgodnie z art. 17 ust. 4 u.n.d.f.p. „naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezłożenie przez kierownika zamawiającego, członka komisji przetargowej oraz inne osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie po stronie zamawiającego, lub mogące mieć wpływ na wynik tego postępowania lub konkursu, oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z tego postępowania lub konkursu”;
  • zgodnie z art. 17 ust. 5 u.n.d.f.p. „naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania lub konkursu na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych”.

Zestawienie przywołanych regulacji ukazuje, że już samo niezłożenie stosownego oświadczenia stanowi uchybienie kwalifikowane jako delikt dyscypliny finansów publicznych. Nie jest przy tym konieczne, aby konflikt ten realnie wystąpił, a w konsekwencji doszło do zaniechania wyłączenia osoby z udziału w podejmowaniu czynności w toku postępowania. Na takim stanowisku stanęła GKO w orzeczeniu z 15 lutego 2018 r. (sygn. akt BDF1.4800.91.2017), wskazując, że „złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 2 p.z.p., ma charakter obligatoryjny i bezwzględny. Fakt, że nie zaszły przesłanki uzasadniające wyłączenie osób, które wykonywały czynności w postępowaniu, nie uzasadnia odstąpienia od złożenia oświadczenia. Nie ma zatem znaczenia, czy doszło do naruszenia bezstronności, czy też nie – obowiązek ma charakter formalny i poza wszelką wątpliwością nie został w tej sprawie spełniony”.

Sprawowanie kontroli zarządczej

PROBLEM Czy wójt, burmistrz lub prezydent miasta mogą całkowicie uwolnić się od ryzyka odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez upoważnienie do wszelkich czynności osoby im podległej?

ODPOWIEDŹ Regulacje u.n.d.f.p. oprócz deliktów dyscypliny finansów publicznych powiązanych wprost z czynnościami i zaniechaniami o zamówieniowym rodowodzie jako naruszenie typizują również nieprawidłowości w zakresie kontroli zarządczej (art. 18c ust. 1 pkt 5–8 u.n.d.f.p.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2022 r. (sygn. akt I GSK 2804/18): „Kierownik jednostki, nawet gdy skutecznie przekazuje określone uprawnienia i obowiązki swoim pracownikom, to nie wyzbywa się odpowiedzialności za brak kontroli zarządczej”.

Konsekwencje nieopublikowania ogłoszenia

PROBLEM Wielokrotnie słyszałem i czytałem, że opóźnienie w publikacji ogłoszeń, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 u.n.d.f.p., nie stanowi deliktu dyscypliny finansów publicznych. Czy stanowisko takie jest prawidłowe?

ODPOWIEDŹ Zacznijmy od wskazania, że wspomniany art. 17 ust. 1 pkt 5 u.n.d.f.p. dotyczy publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych niektórych kategorii ogłoszeń przewidzianych w p.z.p. Przepis ten nie obejmuje swym zakresem m.in. ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy, ogłoszenia o zmianie umowy czy ogłoszenia o spełnianiu okoliczności, o których mowa w art. 214 ust. 1 pkt 11‒14 p.z.p. W konsekwencji nie wszystkie zaniechania przy rozpowszechnianiu ogłoszeń są powiązane z odpowiedzialnością na gruncie dyscypliny finansów publicznych.

Przechodząc do odpowiedzi na pytanie, należy wskazać na orzeczenie GKO z 28 kwietnia 2022 r. (sygn. akt BDF1.4800.100.2021), które uznaje, że deliktem dyscypliny finansów publicznych było przekazanie ogłoszenia z naruszeniem 30-dniowego terminu ustawowego. GKO uznała, że „jawność postępowania i dostęp do informacji publicznej jest wartością szczególnie chronioną na gruncie prawa zamówień publicznych. Określając, czy doszło do popełnienia czynu, trzeba mieć na względzie brzmienie art. 21 zdanie drugie u.n.d.f.p. Przepis ten stanowi, że za czas, w którym sprawca zaniechał działania, uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić. Zatem nie można uznać, że obwiniony nie popełnił tego czynu. Również nie bez znaczenia pozostaje długi, bo 9-miesięczny okres zwłoki w publikacji ogłoszenia”.

Niezgodne z przepisami unieważnienie postępowania

PROBLEM Czy unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego może stanowić delikt dyscypliny finansów publicznych, skoro zgodnie z art. 17 ust. 1a u.n.d.f.p. nieprawidłowość nie stanowi naruszenia, jeżeli nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego?

ODPOWIEDŹ Stypizowanym deliktem dyscypliny finansów publicznych jest unieważnienie postępowania z naruszeniem przepisów p.z.p. (art. 17 ust. 3 u.n.d.f.p.). Do wskazanej przesłanki nie odnosi się wspomniana w pytaniu regulacja art. 17 ust. 1a u.n.d.f.p., która nawiązuje wyłącznie do deliktów wyspecyfikowanych w art. 17 ust. 1 u.n.d.f.p. W konsekwencji unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego niezgodnie z p.z.p. może stanowić naruszenie, za które zostanie wymierzona sankcja na gruncie u.n.d.f.p. ©℗