- Wydaje się, że budżet na 2023 r. jest realistyczny i ostrożny. Deficyt ok. 2 proc. PKB, po odjęciu wydatków na armię, nie jest poziomem, który wskazywałby na znaczną ekspansję fiskalną w roku wyborczym - mówi Łukasz Czernicki główny ekonomista Ministerstwa Finansów

Co jest największym wyzwaniem w planie przyszłorocznego budżetu?
Na pewno sytuacja gospodarcza i wynikająca z niej duża niepewność. Założyliśmy wzrost PKB o 1,7 proc., co jest zbieżne z konsensusem rynkowym. To oznacza oczywiście spadek dynamiki. Niestety nie wiemy, co będzie dalej działo się z sytuacją geopolityczną i na rynku surowców. Na razie jednak nie przewidujemy głębszej rewizji naszych prognoz.
Nie zakładacie recesji w 2023 r.?
Klasycznego spadku PKB rok do roku nie przewidujemy, w takim wariancie perspektywy makroekonomiczne musiałyby się znacznie pogorszyć. Pewne jest jednak zauważalne spowolnienie wzrostu gospodarczego.
A na jakim poziomie zakończymy ten rok, jeśli chodzi o inflację?
Przewidujemy 13,5 proc. średniorocznie.
Na 2023 r. przewidujecie niższą inflację - 9,8 proc., ale czeka nas jeszcze cenowy „szok energetyczny”. Inflacja nie okaże się wyższa od waszych prognoz?
Takie pytania pojawiały się po publikacji projektu przyszłorocznego budżetu. Ten szok dzieje się na naszych oczach, i kilka tygodni temu trudno było oszacować, co należy założyć w przypadku taryf Urzędu Regulacji Energetyki czy skali podwyżek cen gazu dla gospodarstw domowych i firm. Dlatego trzymaliśmy się dotychczasowych założeń z aktualizacji planu konwergencji. W planie przyszłorocznego budżetu nie uwzględniono też tarczy antyinflacyjnej. Nawet gdybyśmy chcieli, to projektując budżet, nie mogliśmy założyć przedłużenia tarczy, tak jak sugerują komentatorzy ekonomiczni. Kierujemy się decyzjami rządu, a na razie postanowił on utrzymać tarczę do końca 2022 r.
Czy jesteśmy przygotowani na kolejne interwencje rządu, np. konieczność ponownej wypłaty dodatków energetycznych?
Tradycyjnie mieliśmy jakieś oszczędności rzędu 1-1,5 proc. PKB w sektorze finansów publicznych. I zazwyczaj jest tak, że my idziemy zgodnie z planami, a wydatki się nie realizują w pełni. Przy każdej nieplanowanej w ustawie budżetowej interwencji analizujemy aktualną sytuację budżetową i podejmujemy decyzję uwarunkowaną z jednej strony oceną bieżącą, z drugiej zapisanymi w budżecie limitami wydatków i deficytu.
Tylko czy przy tej skali niepewności te wydatki nie okażą się większe od zapisanych w projekcie? Strona społeczna już mówi, że w warunkach tak wysokiej inflacji nie satysfakcjonuje jej podwyżka o 7,8 proc. dla budżetówki.
Te 7,8 proc. jest na pewno do dyskusji w ramach Rady Dialogu Społecznego. Nie uprzedzajmy tych uzgodnień.
I nie ma obaw, że po stronie wydatkowej coś nam niespodziewanie wystrzeli i trzeba będzie robić nowelizację budżetu?
ikona lupy />
Łukasz Czernicki główny ekonomista Ministerstwa Finansów / Dziennik Gazeta Prawna
Może „niespodziewany wystrzał” to zbyt ostre słowa, ale mamy nierzadko trudności przy szacowaniu strony wydatkowej. Najłatwiej to omówić na przykładzie wydatków militarnych, które są jedną z najbardziej znaczących pozycji wydatkowych w przyszłorocznym planie budżetowym. Specyfika tych wydatków polega na tym, że wliczają się one do deficytu sektora general government (gg) dopiero w momencie realizacji dostaw. Choć resort obrony podał nam orientacyjne kwoty, w rzeczywistości jest to i tak trudne do oszacowania.
Skoro wydatki militarne są tak trudne do oszacowania, to czy jest rozsądne uzależnianie od nich utrzymywania podwyższonych stawek VAT 23 i 8 proc.?
Pamiętajmy, że zgodnie z ustawą o obronie ojczyzny w ramach budżetu od 2023 r. musimy przeznaczać na obronność ustawowe minimum, czyli 3 proc. PKB. Każdy dodatkowy wydatek np. z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych determinuje utrzymanie stawek VAT na dotychczasowym poziomie. O konieczności przeznaczania dużych sum na obronność chyba nie trzeba aktualnie nikogo przekonywać, również w parlamencie plan funduszu został pozytywnie zaopiniowany przez posłów opozycji. W sumie w przyszłym roku wydamy na obronność 147 mld zł - to znacznie powyżej 4 proc. PKB
Jest ustawowy obowiązek zwiększenia wydatków na zdrowie, ale przy dużej inflacji ten mechanizm okazuje się kulawy, bo pod uwagę bierze się wyniki sprzed dwóch lat, czyli realnie można wydać mniej, choć proporcje ustawowe będą się zgadzać.
W kolejnych latach i tak nas to dosięgnie. Bo jeśli w tym roku realnie mamy „ulgę”, to w kolejnych trzeba będzie wydać więcej.
Inflacja pomaga budżetowi, ale w przyszłym chyba zacznie ciążyć?
Mamy dużą waloryzację rent i emerytur. Pamiętajmy, że pierwszy rok, czasami drugi, w warunkach wysokiej inflacji jest okresem dobrym dla budżetu, bo wydatki nie gonią za wpływami. W 2023 r. wydatków będzie sporo. Stąd taki planowany deficyt. Gdyby wykasować kwoty na armię, nie mielibyśmy prawie w ogóle deficytu liczonego metodą unijną, bo wojsko to 4,2 proc., a deficyt 4,4 proc. PKB.
Szykują się jakieś specjalne wydatki na rok wyborczy?
Deficyt jest założony na określonym poziomie. Jeśli zapadną decyzje o działaniach prospołecznych lub kolejnych osłonowych w związku z inflacją, trzeba będzie znaleźć metody ich finansowania. Pytanie, czy nie będą konieczne kolejne transfery związane z kryzysem energetycznym, które mogą pochłonąć naturalne oszczędności. Gdyby ktoś chciał wydać dużo więcej, niż zakładamy, trzeba będzie dokonać jego nowelizacji.
Wydaje się, że ten budżet jest realistyczny i ostrożny, bo znów, jeśli od naszego deficytu gg odejmiemy zwiększenie wydatków na armię, zostanie deficyt na poziomie ok. 2 proc. Nie jest to poziom, który wskazywałby na znaczną ekspansję fiskalną.
Wiele pieniędzy zostanie wydanych pozabudżetowo. To wzmocnienie trendu, który przyspieszył w czasie pandemii. Mamy kraj równoległych budżetów?
Niemcy robią dokładnie to samo ze swoim dodatkowym budżetem na cele militarne poza krajowymi regułami fiskalnymi. Dodatkowym argumentem tam jest to, że pewne zadania horyzontalne - a czymś takim jest modernizacja sił zbrojnych - finansuje się łatwiej przez fundusz, który może przechodzić pomiędzy latami, jeśli są niewykorzystane środki, i być zasilany z różnych źródeł. Tak więc nie robimy nic wyjątkowego. Wszystko widać, jeśli chodzi o ulokowanie wydatków w tabelach Eurostatu. Kolejny raz odrzucam więc tezy, że to ukrywanie realnego długu. To efekt naszych reguł fiskalnych, gdybyśmy urealnili państwowy dług publiczny do poziomu długu z gg, a więc liczonego według metodologii unijnej, byłoby to ryzykowne.
Chodzi o to, że bylibyśmy za blisko konstytucyjnego poziomu długu 60 proc. PKB, ale także progów ostrożnościowych z ustawy o finansach publicznych?
Po przekroczeniu progu 55 proc. włącza się cały szereg warunków, które trzeba spełnić, by budżet był zrównoważony. W takich warunkach geopolitycznych i w obliczu kryzysu energetycznego równoważenie budżetu byłoby nieodpowiedzialne.
Sam koszt obsługi długu wzrasta w przyszłym roku 2,5-krotnie - do 66 mld zł. To nie jest niepokojące?
Koszty obsługi długu rosną z powodu wzrostu stóp procentowych wynikającego z cyklu zacieśniania polityki pieniężnej w Polsce i na świecie. Wzrost kosztów do 2 proc. PKB jest zauważalny w stosunku do 2021 r., kiedy to koszty obsługi długu w relacji do PKB wynosiły 1,0 proc. i były rekordowo niskie, jednak w ujęciu historycznym nie są to wartości szczególnie wysokie. Do 2014 r. włącznie wydatki budżetu państwa na obsługę długu Skarbu Państwa co roku przekraczały 2 proc. PKB. Nie ma zatem powodu do niepokoju.
Nie zostaniemy na kolejne lata, na czas, gdy inflacja spadnie, z pakietem bardzo drogiego długu zaciągniętego w czasach wysokiej inflacji?
Jest to wyzwanie i trzeba tak tym długiem zarządzać, aby koszty były teraz i w przyszłości jak najmniejsze, biorąc jednocześnie pod uwagę ograniczenia na ryzyko, w tym refinansowania, walutowe czy stopy procentowej. Pamiętajmy, że rentowności obligacji, choć nominalnie znacząco wzrosły, realnie są głęboko ujemne. Na rynku krajowym emitujemy obligacje zarówno o oprocentowaniu stałym, jak i zmiennym, które szybciej dostosowuje się zarówno do wzrostów, jak i spadków stóp procentowych.
Strategia zarządzania długiem przewiduje, że głównym źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa jest rynek krajowy, ale finansowanie zagraniczne pełni istotną funkcję uzupełniającą. Są różne metody finansowania, to nie jest tak, że tylko emisja obligacji wchodzi w grę. Finansowanie wydatków militarnych można też oprzeć na kredytach eksportowych producentów uzbrojenia. Mamy przestrzeń również na emisję długu zagranicznego, jako że przez ostatnich siedem lat spadał nam dług w walutach obcych.
Wychodziliśmy z długu zagranicznego, by teraz móc go powiększyć?
Finansowanie zagraniczne to jedna z dostępnych możliwości, strategia zarządzania długiem pozwala na pewną elastyczność w wyborze rynków. To element przygotowania się na kryzys. W latach 2015-2019 spadł nam dług w relacji do PKB, tak samo zredukowaliśmy zadłużenie w obcych walutach, wbrew temu, co mówią liberalni komentatorzy ekonomiczni.
Dług zagraniczny jest atrakcyjny, jeśli waluta jest stabilna. Złoty ostatnio słabł.
Z tego względu możliwość zwiększenia finansowania zagranicznego nie oznacza planów zwiększenia jego udziału w zadłużeniu powyżej bezpiecznych poziomów.
Szykujecie się podobno na zagraniczny road show, w ramach którego będziecie zachęcać do zakupu polskich obligacji?
Ministerstwo jako emitent na bieżąco spotyka się z inwestorami zagranicznymi, promując zarówno rynek krajowy, jak i emisje zagraniczne. Road show jest jedną z form takich spotkań. Planujemy takie spotkania w najbliższym czasie, jedno w USA.
Nasze obligacje są postrzegane jako atrakcyjne?
Dane wskazują na to, że tak. W pierwszym półroczu inwestorzy zagraniczni zwiększyli swoje zaangażowanie na krajowym rynku obligacji skarbowych o 22 mld zł. Obecne poziomy rentowności są bardzo atrakcyjne.
Ryzyko wojenne na tym nie ciąży?
Wiarygodność Polski jako emitenta utrzymuje się na stabilnym, wysokim poziomie, co potwierdzają zarówno agencje ratingowe, jak i inwestorzy.
Do jakich poziomów dług może dojść w sektorze gg?
Z prognozą w horyzoncie średnioterminowym musimy poczekać na przyjęcie strategii długu, czyli do końca września. Projekt ustawy budżetowej przyjęty przez Radę Ministrów i skierowany do Rady Dialogu Społecznego zakłada, że dług sektora według definicji UE, który w 2021 r. ukształtował się na poziomie 53,8 proc. PKB, wyniesie 52,2 proc. w tym roku i 53,1 proc. w przyszłym.
Co dało poluzowanie stabilizującej reguły wydatkowej?
To było kilka procent PKB. Bez tego ruchu nie byłoby miejsca w budżecie np. na zwiększone wydatki militarne.
Jesienią do samorządów trafi 13,7 mld zł. Twierdzą one jednak, że dzieje się to kosztem przyszłorocznej subwencji rozwojowej. Notabene przedstawiciele władz lokalnych szacowali ją na 13,4 mld zł, a dziś MF tłumaczy, że wyniosłaby ona w przyszłym roku tylko 7,8 mld, co oznacza, że samorządy zyskują 5 mld zł.
Lepiej dostać pieniądze wcześniej niż później, patrząc z perspektywy budżetu. Poza tym sądzę, że samorządowcy wychodzą z innego scenariusza makrofiskalnego niż my. Oni opierają się na ocenie skutków regulacji z czerwcowej nowelizacji ustawy Polskiego Ładu. Tyle że ten scenariusz znacząco się zmienił, co ma przełożenie na wysokość subwencji rozwojowej, którą szacujemy na 7,8 mld zł. Dlatego MF mówi o dodatkowych prawie 6 mld zł.
To nie pierwszy raz, gdy rząd nagle ogłasza transfer miliardów złotych do samorządów. Podobnie było w grudniu 2021 r., gdy przekazano im 8 mld zł. Będzie w przyszłym roku kolejna taka niespodzianka?
Mamy dwie duże reformy podatkowe, które się na siebie nałożyły. Są przygotowane zręby nowego systemu finansowania samorządów, szukamy jego docelowej kalibracji, by był sprawiedliwy dla samorządów, także w obliczu tego, co się może wydarzyć z cenami energii. ©℗
Rozmawiali Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak