Zmiany demograficzne, transformacja energetyczno-klimatyczna, skutki wojny w Ukrainie – zdaniem ekonomistów to trzy największe długoterminowe wyzwania dla polskich finansów publicznych.
/>
Analizę, z której treścią zapoznał się DGP, przygotowali: Sławomir Dudek - główny ekonomista Forum Obywatelskiego Rozwoju i były dyrektor departamentu polityki makroekonomicznej Ministerstwa Finansów, Ludwik Kotecki - członek Rady Polityki Pieniężnej, oraz ekonomistka Monika Kurtek.
W raporcie „Zagrożenia nadmiernego długu publicznego” wskazane są najważniejsze wyzwania. Pierwsze to starzenie się społeczeństwa. Zgodnie z projekcją Komisji Europejskiej z 2021 r. całkowite wydatki związane z wiekiem wzrosną z 20,1 proc. PKB w 2019 r. do 24,1 proc. PKB w 2060 r. Prognoza ta jednak nie jest pełna, nie uwzględnia m.in. ustawy zakładającej, że wydatki na zdrowie do 2027 r. mają osiągnąć poziom 7 proc. PKB.
Drugie wyzwanie to transformacja energetyczno-klimatyczna. „Polska zgodziła się na cel neutralności klimatycznej dla całej UE. W tym kontekście - w średnim okresie - istotny jest cel pośredni: 55-proc. redukcja emisji CO2 przez UE do 2030 roku. Oznacza to, że do tego roku Polska powinna wnieść swój wkład redukcyjny o ok. 43-51 proc. względem 1990 roku” - podają autorzy raportu. Trudno przy tym ocenić koszty tego przedsięwzięcia: KE szacuje je na 240 mld euro w nadchodzącej dekadzie, rząd w 2019 r. w dokumencie „Polityka energetyczna Polski do 2040 roku” podawał kwotę 335 mld euro do 2040 r.
Trzecie wyzwanie dla polskich finansów to skutki wojny w Ukrainie. W tym kontekście kluczowe są wydatki na obronę, które w przyszłym roku mają wynieść co najmniej 3 proc. PKB. Przy czym autorzy raportu krytykują fakt wyłączenia finansowania potrzeb obronnych z konstytucyjnego limitu zadłużenia (zostanie powołany specjalny fundusz). „Jest to de facto ucieczka od kluczowej publicznej debaty o priorytetach polityki państwa pogłębiająca jednocześnie problemy z przejrzystością finansów publicznych” - oceniają ekonomiści.
Pozostaje pytanie, na ile możemy sprostać tym wyzwaniom przy obecnych problemach, które raport odnotowuje. Z jednej strony budżet państwa na razie korzysta z wysokiej inflacji. Wpływa bowiem do niego więcej pieniędzy, w szczególności z podatków pośrednich. Autorzy raportu szacują, że wyższa o 1 pkt proc. inflacja zwiększa dochody budżetu państwa o ok. 3,2 mld zł. Ale jednocześnie siła nabywcza świadczeń wypłacanych obywatelom spada.
Wydatki na socjal wypierały inwestycje publiczne
Jednym z zasadniczych problemów jest wysoki deficyt strukturalny. To wynik sektora finansów publicznych odsączony z jednorazowych wpływów oraz wydatków, a więc pokazujący, jak w dłuższym czasie układa się różnica między tymi kategoriami. Już w 2019 r. - mimo dobrej sytuacji przed pandemią - wyniósł on w Polsce 2,3 proc. i był o ok. 1 pkt proc. wyższy niż przeciętnie w UE. Co więcej, w tym czasie niekorzystnie dla rozwoju gospodarczego zmieniała się struktura wydatków publicznych.
„Na skutek nowych programów socjalnych (m.in. 500+, 300+, trzynastka, czternastka) istotnie wzrosły wydatki socjalne w relacji do PKB. Na koniec 2021 roku relacja wydatków socjalnych była większa o 1,8 pp. PKB (ponad 47 mld zł) niż na początku 2015 roku, kiedy zdjęto z Polski procedurę nadmiernego deficytu” - czytamy w raporcie. W praktyce wydatki socjalne wypierały inwestycje publiczne.
Dług rósł, ale ponieważ jednocześnie po pandemii szybko odbijał PKB, to nie było tego zbytnio widać w relacji zadłużenia do PKB. Ostatecznie dług na koniec zeszłego roku wyniósł 53,8 proc. Co więcej, ta tendencja będzie kontynuowana, co pokazują w swoich prognozach zarówno Komisja Europejska, jak i rząd, ale będzie to się działo z uwagi na wysoką inflację. Autorzy raportu piszą, że spadek relacji długu do PKB wynikający z wysokiej inflacji to nic innego jak finansowanie długu ukrytym podatkiem w postaci wzrostu cen.
Wpływ na deficyt mogą mieć rosnące koszty obsługi długu, bo w kontekście zadłużenia najbardziej niepokojącym zjawiskiem jest obecnie wzrost rentowności naszych papierów skarbowych. Choć wynika to głównie z rosnących stóp procentowych, to niezbyt to pociesza, skoro zdarzyło się już, że oprocentowanie od papierów skarbowych przekroczyło nawet 8 proc. Dlatego prognozy rządowe wskazują, że w tym roku koszty obsługi długu wzrosną o 70 proc., a na koniec przyszłego roku ulegną podwojeniu. „Przegonimy Rumunię, a w 2023 roku, według prognoz Komisji Europejskiej, średnie koszty obsługi długu w Polsce będą drugie najwyższe w całej Unii Europejskiej: przed nami tylko Węgry” - podkreśla raport.
W ostatnim wywiadzie dla DGP główny ekonomista MF Łukasz Czernicki mówił, że koszty obsługi długu w relacji do PKB wracają po prostu do poziomu sprzed kilku lat. - Przez ostatnie dwa-trzy lata te koszty były rekordowo niskie, bo stopy procentowe były niskie - mówił DGP. Tyle że jednocześnie wzrosły wydatki, więc wysokie koszty obsługi długu zwiększą deficyt finansów publicznych o dodatkowy 1 proc. PKB.
Osobnym problemem jest rosnący brak przejrzystości. Już od dawna statystyki polskie i europejskie dotyczące finansów publicznych się rozjeżdżały. Proces zaczął się za rządów PO-PSL, gdy uruchomiono Krajowy Fundusz Drogowy, w którym została schowana część długu publicznego. Ale ostatnie lata to eksplozja takich zjawisk, czyli funduszy, które kontroluje rząd, ale które są poza normalnym, tradycyjnym budżetem, a tym samym i poza kontrolą parlamentu.
rozmowa
Fart to za mało. Kryzys finansowy może być jak sepsa
/>
Dlaczego powstał raport?
To z jednej strony statystyczny, rozbudowany obraz tego, co się dzieje w finansach publicznych z zadłużeniem, kosztami obsługi długu itd. To spojrzenie z lotu ptaka przy porównaniu z innymi krajami UE. A jednocześnie chcemy pokazywać punkty zapalne w finansach publicznych, bo pojawiają się w miejscach do tej pory niedostrzeganych.
Co to za punkty zapalne?
To niedoceniany deficyt strukturalny, ciężko go policzyć, ale on pokazuje długofalową trwałość zbilansowania dochodów z wydatkami. Do 2019 r. mieliśmy szybkie zmniejszanie relacji zadłużenia do PKB, dobry wynik finansów publicznych, przy czym to był wynik ekstremalnie dobrej koniunktury i jednorazowych działań. Ale deficyt strukturalny był wysoki jeszcze przed pandemią i powodował umiarkowane narastanie długu. Z uwagi na COVID-19, potem odbicie i wojnę mamy rodzaj mgły nad finansami. Ciężko o precyzyjny obraz, dlatego lata 2020-2021 powinno się wręcz wyjąć z analiz finansów publicznych.
Nie wiemy, gdzie jesteśmy?
Strukturalnie ocenić finanse publiczne jest trudno, bo panuje efekt mgły pocovidowej, a punkty zapalne co rusz się pokazują. Kolejnym takim punktem są wysokie rentowności obligacji. One są wynikiem zacieśniania polityki pieniężnej, ale w Polsce ten wzrost jest większy, niż wskazywałaby na to stopa referencyjna. To pokazuje brak wiary rynków w stabilność finansów i gospodarki.
Przedstawiciele MF podkreślają, że mimo rosnących rentowności relacja długu do PKB będzie spadała. Może więc nie ma się czym martwić?
Dlatego w raporcie wspominamy o scenariuszu rumuńskim. W 2009 r. Rumunia miała dług na poziomie 30 proc. PKB. Równolegle były: duży deficyt strukturalny, rozdawnictwo, deficyt obrotów bieżących, PKB bardzo szybko rosło, a mimo to Rumunia musiała się zwrócić o pomoc do Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Brukseli, bo rentowności wzrosły im do 11 proc. i nie było chętnych na te obligacje.
Rząd nie może sprzedawać bez końca papierów skarbowych po wysokich rentownościach. Bo one np. powodują duże straty przy wycenie obligacji w instytucjach finansowych, więc pogarszają sytuację sektora finansowego.
Co jeszcze może być punktem zapalnym?
Na pewno kurs walutowy - od wtorku szaleje i pytanie, co teraz zrobią NBP, Rada Polityki Pieniężnej, by bronić kursu w środowisku podwyższania stóp procentowych.
Wysokie koszty obsługi długu zwiększą w kolejnych latach deficyt finansów publicznych o dodatkowy 1 proc. PKB. To koszt do udźwignięcia, zwłaszcza przy poluzowaniu reguły wydatkowej?
Poluzowanie reguły jest drastyczne. To już nie będzie reguła stabilizująca, skoro punktem odniesienia będzie inflacja najwyższa od ćwierćwiecza. Ten 1 pkt proc. to i tak ostrożny szacunek, bo w miarę rolowania długu po nowych rentownościach koszt obsługi może wzrosnąć nawet do 3 pkt proc. PKB. Może komuś to nie wydaje się dużo, ale pamiętajmy, że rząd się chwalił, iż programy społeczne są finansowane dzięki niskim odsetkom od długu. Teraz okazuje się, że nie było to trwałe finansowanie, bo odsetki wracają do normalnych poziomów, więc trzeba będzie szukać pieniędzy na te programy gdzie indziej.
Kilka razy mieliśmy jako kraj ciężkie chwile, ale polskie finanse publiczne i gospodarka jakoś przechodziły przez te kryzysy. Dobra passa się kończy?
Tak. Bo choć szukam atutów, to obecnie w porównaniu do innych sytuacji kryzysowych nie bardzo je widać. Na przykład w 2008 r. sektor bankowy był zdrowy i nie był obkupiony obligacjami, a mieliśmy też OFE, które kupowały papiery skarbowe. Nie byliśmy pokłóceni z UE i nie byliśmy krajem frontowym. Nie było wtedy rentowności na poziomie 7-8 proc., kurs złoty/euro nie zbliżał się do 5 zł.
Dziś zaś mamy nieprzewidywalność polityki gospodarczej, słabe kadry w Ministerstwie Finansów, siadający wzrost gospodarczy przy wysokiej inflacji, a przez zewnętrznych obserwatorów jesteśmy zestawiani z Węgrami czy Rumunią. Moim zdaniem fart się skończył, bo jest dużo punktów zapalnych i po zgaszeniu jednego pojawia się kolejny. Kryzysy fiskalno-bankowe - analizowaliśmy je na świecie - rodzą się szybko i nieoczekiwanie, w trzy-cztery miesiące. To jest jak sepsa i boję się, że w tym momencie fart to za mało.
Rozmawiali Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak