Agresja Rosji na Ukrainę zmieniła w zasadniczy sposób nasz sposób myślenia o zadaniach stojących przed państwem - pisze prof. Jacek Tomkiewicz, dziekan Kolegium Finansów i Ekonomii, Akademia Leona Koźmińskiego.

Wskazuje się, że konieczność posiadania silnej armii to kwestia, która może decydować o istnieniu naszego państwa, więc wydatki na obronność nie powinny podlegać ograniczeniom i mieć priorytet w stosunku do innych obszarów finansowanych z publicznych pieniędzy. Przedmiotem niniejszego tekstu nie jest sama sensowność uznawania wydatków na obronę narodową za priorytetowe – chociaż to wcale nie jest takie oczywiste, bo przecież można wskazywać, że o bezpieczeństwie, zdrowiu i życiu Polaków decyduje nie tylko ilość armat i czołgów, lecz także jakość systemu lecznictwa, infrastruktury czy wymiaru sprawiedliwości – ale propozycja zmiany konstytucji, która jakoby pozwoli na zniesienie ograniczeń w sfinansowaniu nowoczesnej i silnejarmii.
Nasza konstytucja faktycznie nakłada na władze publiczne ograniczenie finansowe w postaci zapisu o limicie długu publicznego, który nie może przekraczać trzech piątych PKB. Według projektu posłów PiS art. 216 ust. 5 konstytucji ma otrzymać brzmienie: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Przy obliczaniu relacji państwowego długu publicznego do wartości rocznego produktu krajowego brutto nie wlicza się pożyczek, gwarancji i poręczeń finansowych służących finansowaniu potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określaustawa”.
Konstytucyjny limit długu publicznego do reformy. Jakie inne bezpieczniki można wprowadzić?
Konstytucyjny limit długu publicznego do reformy. Jakie inne bezpieczniki można wprowadzić?

Zobacz również
Trudno stwierdzić, o co chodziło posłom wnioskodawcom, bo nic w tym zapisie nie jest jasne. Można się więc tylko domyślać, że chcieli raczej wyłączenia pewnych kategorii z państwowego długu publicznego. Tutaj pojawiają się kolejne problemy, bo rządowe zakupy to wydatki, a limit odnosi się do poziomu długu – zadłużenie i wydatek to zasadniczo inne kategorie ekonomiczne. Pomysłem na rozwiązanie tej rozbieżności są zapisy o pożyczkach, gwarancjach i poręczeniach, które faktycznie można wliczać do poziomu długu. To jednak nie koniec zamieszania. Warto pamiętać, że wydatki zasadniczo są finansowane dochodami publicznymi, a zaciągnięcie długu, czyli sfinansowanie wydatków deficytem, to wyjątek. Proponowany zapis spowodowałby, że każdy wydatek służący finansowaniu potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej mógłby być pokryty przyrostem zadłużenia, bo nie będzie wliczany do limitu długu. Trudno uznać takie podejście za zapewnienie gospodarności w dysponowaniu środkami publicznymi, bo oznacza to, że określona kategoria wydatków nie podlega ograniczeniom ani ze strony uzyskanych dochodów publicznych, ani ze strony przyrostu zadłużenia. W tym samym czasie trzeba pamiętać, że rząd, emitując dług publiczny, nie wskazuje, jaka kategoria wydatków jest sfinansowana z konkretnego papieru dłużnego. Nie ma obligacji emerytalnych, zdrowotnych, edukacyjnych czy np. więziennych – jest jeden poziom emisji długu określony na dany rok w ustawie budżetowej, co służy sfinansowaniu całości potrzeb pożyczkowych Skarbu Państwa. Jeśli chcielibyśmy wprowadzić obligacje albo poręczenia wojskowe, trzeba byłoby wyłączyć wydatki na obronność z budżetu państwa. Technicznie to da się zrobić i nawet nie wymaga to zmiany konstytucji, bo przecież Fundusz Drogowy czy Polski Fundusz Rozwoju (PFR) funkcjonują poza sektorem publicznym, a finansują się głównie emisją obligacji, które gwarantuje Skarb Państwa, i załatwione to zostało nowelizacją ustawy o finansach publicznych, która definiuje sektor publiczny. Czy faktycznie jednak chcemy wyłączyć z budżetu państwa nakłady na obronność? To przecież oznacza, że nie będą one uwzględnione w ustawie budżetowej, a tym samym nie będą podlegać demokratycznym decyzjom i publicznej kontroli, a wtedy sami prosimy się o nadużycia. Warto też sobie zdawać sprawę, że zapis o tym, co służy „finansowaniu potrzeb obronnych Rzeczypospolitej”, jest daleko nieprecyzyjny i tym razem jest to zaproszenie do twórczej księgowości. Już dziś do działu budżetowego „Obrona narodowa” wliczamy koszt emerytur mundurowych (to ok. 25 proc. naszych wydatków na obronność), a przecież świadczenia dla żołnierzy w stanie spoczynku trudno uznać za „potrzeby obronne”. Tylko wyobraźnia będzie tu limitem, bo przecież pod potrzeby obronne można podciągnąć np. infrastrukturę, edukację (żołnierze przecież powinni umieć czytać, pisać i liczyć…), ochronę zdrowia, dyplomację itd.
Rozdzielenie długu „obronnego” od reszty długu publicznego będzie miało też swoje konsekwencje dla rynków finansowych. Skoro część długu nie będzie podlegać ograniczeniom, to w oczywisty sposób ryzyko niewypłacalności z tego tytułu będzie wyższe, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w wyższych rentownościach papierów skarbowych. Dług publiczny będzie więc można emitować praktycznie bez ograniczeń, ale będzie on droższy, a przecież stopy procentowe już znacząco wzrosły, więc w sumie zafundujemy przyszłym pokoleniom spore obciążenie w postaci kosztów jegoobsługi.
Na koniec warto przypomnieć, że obok regulacji krajowych odnoszących się do poziomu długu publicznego funkcjonują też normy unijne. Jeśli chcielibyśmy kiedyś wejść do strefy euro, to nasz dług musi być niższy niż 60 proc. PKB i będzie liczony według definicji ESA 2010, a nie naszych przepisów. Już dzisiaj różnica między tym, co nasza ustawa rozumie przez „państwowy dług publiczny”, a tym, jak duży jest dług publiczny według ESA 2010, wynosi ponad 260 mld zł – polskie sztuczki księgowe są precyzyjnie policzone. Jakakolwiek zmiana reguł krajowych, nawet na poziomie konstytucji, nie zmieni więc sposobu oceniania naszej stabilności fiskalnej przez instytucje unijne. Ma to znaczenie nie tylko w przypadku ewentualnej decyzji o przystąpienie do strefy euro, ale przecież prędzej czy później nastąpi powrót do zapisów tzw. sześciopaku, które zostały czasowo zawieszone na czas walki zpandemią.
Podsumowując: wydatki na obronność są normalną kategorią środków publicznych i nie ma powodu, żeby pod wpływem nawet tragicznych okoliczności przestać się kierować zdrowym rozsądkiem i podstawami rządzącymi finansami publicznymi. Jeśli jest taka decyzja polityczna i wola społeczeństwa, to nakłady na obronę narodową można po prostu zwiększyć i przy tym pokazać uczciwie, że nie da się tego zrobić bez zwiększenia opodatkowania albo przyrostu długu publicznego, co zwiększy obciążenia podatników w przyszłości. Zmiana konstytucji powinna być ostatnią rzeczą, którą się w tym kontekście bierze pod uwagę. ©℗