Kotecki: Nie wierzę w zrównoważony budżet. Narracja o nim obraża inteligencję każdego logicznie myślącego ekonomisty [WYWIAD]

- Wszystko wskazuje na to, że tegoroczny tzw. zrównoważony budżet będzie nowelizowany. Choćby dlatego, że wzrost gospodarczy będzie mniejszy od założonego, na co jeszcze nałożą się skutki koronawirusa – mówi Ludwik Kotecki, doradca ds. ekonomicznych Marszałka Senatu, były wiceminister finansów.

Mamy pierwsze szacunki luki w VAT w ubiegłym roku. Według Fundacji CASE, która liczy ja dla Komisji Europejskiej, luka wyniosła 10,5 proc. potencjalnych wpływów. Ministerstwo Finansów uważa, że 12,1 proc. Kto ma rację?

Zacznijmy od tego, że mam duże zastrzeżenia do metodologii liczenia tzw. luki w VAT. A rozbieżności między tym, co podaje CASE, a np. wyliczeniami ministerstwa, tylko te zastrzeżenia wzmacniają. W informacjach za 2018 r. było podobnie, CASE w raporcie dla Komisji Europejskiej podawała 9,5 proc., ministerstwo w swoim Wieloletnim Planie Finansowym zaś 12,5 proc. Te 3 punkty procentowe różnicy to ponad 5,5 mld zł. I to choćby pokazuje, jak dużym marginesem błędu obarczone są te szacunki.

Gdzie tkwi ten błąd?

Metoda top-down, stosowana do wyliczenia luki vatowskiej wymaga przyjęcia około 300-400 założeń. Wynika to z tego, że sprawozdawczość podatkowa i statystyczna jest niewystarczająca do wyliczenia teoretycznej wielkości dochodów z VAT-u. Różnica między tą wielkością a faktycznymi wpływami to właśnie luka. Alternatywną metodą byłoby policzenie ubytku w VAT na podstawie wyników kontroli skarbowej, która ustalałaby wielkość zobowiązań podatkowych dla każdego podatnika, czy chociażby reprezentatywną próbą podatników, i to one, zsumowane dawałyby potencjalne wpływy VAT. Ale to zbyt kosztowne i właściwie nikt tego nie robi.

Czy to oznacza, że na podstawie informacji z Fundacji CASE i Ministerstwa Finansów nie da się wysnuć wniosków, co do skutków uszczelnienia VAT-u w ostatnich latach?

Przy całym moim sceptycyzmie, pamiętając, że zakres potencjalnego błędu przy obliczaniu luki jest bardzo duży – co nie wynika ze złej woli liczących, tylko z tego, że przy tak wielu założeniach łatwo jest się pomylić – trzeba powiedzieć sobie jedno: nawet ta ułomna metoda potwierdza tezę, którą stawiam od wielu lat. To, jak kształtują się dochody z VAT zależy przede wszystkim od stanu bieżącej koniunktury. Wyliczenia CASE i MF, które poznaliśmy w ostatnich tygodniach, pokazują, że gdy tylko gospodarka zaczęła zwalniać, luka przestała spadać, a mogła nawet się zwiększyć.

Co to właściwie oznacza?

Przyjmując szacunki CASE i narrację, jakie od kilku lat używa rząd można powiedzieć, że w 2019 r. nastąpiło rozszczelnienie systemu podatkowe na około 2 mld zł. Powstaje pytanie: czy rząd doprowadził w jakiś sposób do tego stanu? Wedle oficjalnej linii rządzącej partii każde takie „rozszczelnienie” to zaniechanie, czyli ktoś jest winny tego, że zabrakło 2 mld zł. Ale to fałsz, bo zmiany luki w VAT zależą przede wszystkim od cyklu gospodarczego. I to się dzieje na dwóch poziomach: bazy podatkowej uzależnionej od tempa wzrostu gospodarki, oraz spływu należności podatkowych. Mówiąc prościej, gdy gospodarka zwalnia, to i vatowska baza podatkowa, którą dla VAT jest przede wszystkim konsumpcja, zwalnia jeszcze bardziej, a do tego motywacja u podatników, by rozliczać się rzetelnie z fiskusem także maleje – bo np. mają problemy z płynnością. I odwrotnie. Efekt ten działał w drugą stronę w okresie 2016-2018 i był często błędnie interpretowany i propagandowo wskazywany jako uszczelnianie poboru podatku VAT.

No ale czy w 2019 r. spowolnienie gospodarcze było już na tyle silne, żeby doprowadzić do zwiększenia luki w VAT? Przecież PKB wzrósł w całym roku o 4,1 proc.

Ale i zmiana luki nie była duża, w poprzednich latach zmiany były znacznie większe. Na przykład w 2017 r. luka spadła o 6 pkt procentowych, w 2016 o 4 pkt. A tutaj – według CASE – mamy jej wzrost o 1 punkt. To nie jest dużo i może być skutkiem pogorszenia koniunktury w trzecim, czwartym kwartale 2019.

Czy z tego, co pan mówi należy rozumieć, że żadnego efektu uszczelniania systemu podatkowego nie ma i nie było?

Oczywiście że było pewne uszczelnienie, przecież zostały wprowadzone takie rozwiązania, jak jednolity plik kontrolny, czy split payment. Ale moim zdaniem ono odpowiada za mniej niż połowę zmniejszenia luki w VAT. Najważniejszym powodem wzrostu dochodów z VAT w latach 2016-2018 był wzrost gospodarczy. A zaczynające się spowolnienie sprawia, że luka nie maleje. To się już potwierdza i jestem przekonany, że potwierdzi się jeszcze pełniej w 2020 r.

Ministerstwo Finansów planuje, że w 2020 r. uzyska prawie 8 mld zł z poprawy ściągalności podatku VAT.

Dokładnie 7,7 mld zł. To bardzo śmiałe plany biorąc pod uwagę to, co się stało w końcówce 2019 r. Przypominam, że w ostatnim Wieloletnim Planie Finansowym Państwa Ministerstwo Finansów wpisało, że w 2019 r. uszczelni VAT na 4,6 mld zł. A tymczasem, biorąc za podstawę wyliczenia luki sporządzone przez CASE, nastąpiło 2-miliardowe rozszczelnienie. Nawet według wyliczeń Ministerstwa uszczelnienie nie osiągnęło nawet 1 mld zł, a to znacznie mniej niż zakładane 4,6 mld zł. Różnica między tym, co było planowane w WPFP, a tym co udało się osiągnąć jest bardzo duża, ministerstwu zabrakło od 3,8 mld zł do 6,6 mld zł, żeby plan zrealizować. Nie trzeba więc chyba jakiegoś długiego i skomplikowanego rozumowania, by uznać plan na 2020 r. za zupełnie nierealistyczny.

Czy to będzie miało jakieś konsekwencje?

Takie, że nie będzie 7,7 mld zł, pod które rząd zaplanował już wydatki w tym tzw. zrównoważonym budżecie. Dochód z uszczelnienia, jako tzw. działania dyskrecjonalnego, został uwzględniony przy wyliczaniu limitu wydatków na ten rok, zgodnie z regułą wydatkową. Jeśli tych dodatkowych dochodów nie będzie, to w przyszłym roku wydatki trzeba będzie korygować o taką liczbę. W ogóle mam wrażenie, że z każdym rokiem ministerstwo jest coraz bardziej optymistycznie nastawione przy szacowaniu efektów tzw. poprawy ściągalności, co wynika zapewne z tego, że na początku – w 2016, w 2017 r. – były one większe, niż sobie zakładało, choć to jak już mówiłem raczej efekt wzrostu gospodarczego niż działań skarbówki. Wtedy założenia przyjmowane przy tworzeniu ustaw budżetowych były konserwatywne, a wykonanie zaskakiwało na plus. Ale to się właśnie zmienia. Czyli plany są optymistyczne, a wykonanie już mniej. A to dlatego, że zwalnia gospodarka.

Nie wierzy pan, że wprowadzenie kas on-line, czy wprowadzenie e-faktur zwiększą ściągalność podatku?

Wierzę, natomiast to nie da to efektów rzędu 7-8 mld zł, liczby te są bardzo przeszacowane.

Ale może wystarczy, by mieć zrównoważony budżet w tym roku?

Akurat w zrównoważony budżet nie wierzę a narracja o nim obraża inteligencję każdego logicznie myślącego ekonomisty. Każdy chyba widział, jakie były problemy z tym, żeby na papierze utrzymać między pierwszym wrześniowym a grudniowym projektem budżetu na 2020 rok zerowy deficyt, te wszystkie zabiegi po stronie dochodów, to wypychanie miliardowych wydatków poza budżet do Funduszu Solidarnościowego, który się będzie zadłużał w Fundusz Rezerwy Demograficznej, nie mając źródeł spłaty tego długu. Uważam, że, z bardzo dużym prawdopodobieństwem, będziemy mieli nowelizację budżetu w tym roku. Co nastąpi zapewne na przełomie III i IV kwartału, po wyborach prezydenckich. Albo będą cięcia wydatków, choć nie bardzo jest co ciąć. Wydatki w ostatnich latach bardzo zostały usztywnione. A skala potencjalnych cięć będzie musiała być spora, bo prognoza dochodów jest zawyżona o kilkanaście miliardów złotych. I nie chodzi tylko o dochody dyskrecjonalne, ale też o prognozy makroekonomiczne, na podstawie których szacowano wpływy z podatków. Pomoże inflacja, która jest swoistego rodzaju podatkiem, ale może to nie wystarczyć. Wzrost gospodarczy będzie znacząco niższy niż ten który przyjęto przy konstrukcji budżetu. Na to jeszcze dołożą się nieznane obecnie, negatywne, skutki koronawirusa dla gospodarki.

Ale jak spojrzymy na wyniki budżetu w styczniu, to one nie są złe. Było 3,5 mld zł nadwyżki.

Do danych za styczeń podchodzę z dużą rezerwą, podobnie jak do tych z grudnia. Tam mogą być operacje na zwrotach VAT – ministerstwo mogło przyspieszyć wypłacanie tych zwrotów w grudniu, co pogorszyło grudniowy wynik, ale dzięki temu wpływy z VAT w styczniu są w miarę dobre, choć pamiętać trzeba, że 6-procentowa dynamika VAT w styczniu to już w dużej mierze efekt wysokiej, ponad 4 procentowej inflacji.

Jaki będzie deficyt sektora finansów publicznych w tym roku?

Prognozy rządu wyraźnie się zmieniały w ostatnich miesiącach poprzedniego roku, jeszcze we wrześniu szacowano 0,3 proc. PKB deficytu, by w grudniu zwiększyć tę liczbę do 1,2 proc. PKB. Choć budżet na papierze cały czas był zrównoważony. Żeby dobrze oszacować wynik w 2020 r. dobrze byłoby wiedzieć, ile wyniósł deficyt w 2019 r., a te dane będą opublikowane pod koniec marca. Jednak na podstawie dziś dostępnych informacji uważam, że tegoroczny deficyt będzie większe, niż go prognozuje MF i wyniesie około 1,7 proc. PKB. A gdyby nie uwzględniać efektów jednorazowych – jak zakładane dochody z 15 procentowej opłaty od przekształcenia OFE w IKE – to wyniesie on 2,7 proc. PKB. Choć rollercoaster giełdowy w ostatnim okresie może mocno zniechęcić Polaków do przekształcenia OFE w IKE i także dochodów z tej opłaty rząd nie otrzyma w zakładanej wysokości. Jednym słowem, czarno widzę wykonanie budżetu państwa w tym roku.