27 lutego polski Sejm przyjął poprawki Senatu do ustawy o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE. Security Action for Europe przyjęto w UE w maju 2025 r. i jest to nie tyle program, co instrument finansowy czy też fundusz pożyczkowy o wartości 150 mld euro, służący „wzmocnieniu Europejskiego Przemysłu Obronnego” poprzez zakupy broni i rozbudowę bazy przemysłowo-zbrojeniowej w Unii Europejskiej. Równocześnie w wielu dokumentach Komisji Europejskiej podkreślana jest konieczność zwalczenia „fragmentaryzacji przemysłu obronnego UE” oraz konsolidacji produkcji zbrojeniowej („pilne i duże inwestycje”).

Ustawie przypisuje się to, że dzięki niej Polska „będzie mogła” skorzystać z unijnej pożyczki w formie niejako szczególnego uprawnienia („dostaliśmy pieniądze” – mówił premier Donald Tusk); „uzyskaliśmy pomoc finansową” – czytamy w rozporządzeniu Rady UE; a Komisja twierdzi, że „pozwala pożyczyć”). W ten sposób wytwarza się silną presję polityczną na prezydenta Karola Nawrockiego, by podpisał ustawę, w pewnym sensie nadając instrumentowi SAFE już nie opcjonalny, lecz przymusowy, obowiązkowy charakter.

Tymczasem treść oraz sposób procedowania tej ustawy każą spytać o jej zgodność z Konstytucją (chodzi o uprawnienia Prezydenta RP w zakresie bezpieczeństwa i obronności państwa, wynikające także z ustawy o obronie ojczyzny). Wkroczono bowiem w kompetencje z dziedziny obrony narodowej, które nie zostały w unijnych traktatach przekazane do Komisji Europejskiej. Jest to również sprzeczne z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, a także z podstawowym dokumentem państwa polskiego, czyli aktualną Strategią Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych (w latach 2025–2028) opracowaną przez Ministerstwo Finansów.

Czy ustawa o SAFE jest sprzeczna z Konstytucją i ustawą o obronie ojczyzny?

Przepis art. 126 ust. 2 Konstytucji stanowi, że Prezydent „stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa” i zgodnie z art. 134 jest „najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych”. Ponadto na podstawie przepisu art. 133 Prezydent jest reprezentantem państwa „w stosunkach zewnętrznych”.

Rozwinięcie ogólnej normy konstytucyjnej odnoszącej się do kwestii stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa zostało dokonane w ustawie o obronie ojczyzny z dnia 11 marca 2022 r. Prezydent został w niej wyposażony w szczególne kompetencje i jest zasadniczym ogniwem systemu bezpieczeństwa państwa tworzącego strukturę, w skład której wchodzi całość sił i środków państwa przewidzianych do realizacji zadań w dziedzinie bezpieczeństwa.

Zgodnie z art. 24 tej ustawy Prezydent „przekazuje Radzie Ministrów rekomendacje do strategii bezpieczeństwa narodowego przed rozpoczęciem przez Radę Ministrów prac nad jej projektem” (pkt 1 ust. 1); „zatwierdza na wniosek Prezesa Rady Ministrów strategię bezpieczeństwa narodowego” (pkt 1 ust. 2); „przekazuje Radzie Ministrów rekomendacje do przygotowań obronnych Rzeczypospolitej Polskiej” (pkt 1 ust. 3); „wydaje, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, w drodze postanowienia, Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Obronną Rzeczypospolitej Polskiej oraz inne dokumenty wykonawcze do strategii bezpieczeństwa narodowego” (pkt 1 ust. 4); „zatwierdza, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, plany krajowych ćwiczeń systemu obronnego, które są organizowane cyklicznie, nie rzadziej niż co 4 lata, przy udziale najwyższych władz państwowych i kieruje ich przebiegiem” (pkt 1 ust. 5); „postanawia, na wniosek Rady Ministrów, o wprowadzeniu albo zmianie określonego stanu gotowości obronnej państwa” (pkt 1 ust. 6); „może zwracać się do wszystkich organów władzy publicznej, administracji rządowej i samorządowej, przedsiębiorców, kierowników innych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych o informacje mające znaczenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa” (pkt 1 ust. 9); „inicjuje i patronuje przedsięwzięciom ukierunkowanym na kształtowanie postaw patriotycznych i obronnych w społeczeństwie” (pkt 1 ust. 10). Zatwierdzane i wydawane przez Prezydenta dokumenty powinny stanowić podstawę do realizacji przedsięwzięć oraz planowania zamierzeń w sferze polityki bezpieczeństwa narodowego, jak również w sferze podejmowania czynności mających na celu doskonalenie systemu obronnego państwa.

Ogólne kompetencje dotyczące stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium zobowiązują Prezydenta do analizowania i oceny ewentualnych zagrożeń oraz uruchamiania prawnie dopuszczalnych działań w celu przeciwdziałania tym zagrożeniom. Również art. 25 ustawy o obronie ojczyzny wyposaża Prezydenta w istotne kompetencje, w tym „określa, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, główne kierunki rozwoju Sił Zbrojnych oraz ich przygotowań do obrony państwa” (pkt 1, ust. 1). Dlatego też to Prezydent powinien uczestniczyć ex ante we wszystkich etapach powstawania projektu ustawy tworzącej procedurę kształtowania polskiego funduszu opartego na instrumentach SAFE – FIZB.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady UE stanowiącym podstawę polskiej ustawy z 13 lutego wniosek o pożyczkę powinien być złożony do Komisji Europejskiej w terminie do 30 listopada 2025 r. Prezydent powinien więc brać udział w jego przygotowaniu i zatwierdzaniu. Odmienna procedura powoduje omijanie przepisów ustawy, ale przede wszystkim stanowi naruszenie Konstytucji RP.

Co z zadłużeniem publicznym?

Realizacja postanowień ustawy i instrumentu SAFE, po wejściu w życie, będzie sprzeczna także z przepisami Konstytucji dotyczącymi limitu zadłużenia (art. 216 ust. 5). Polski dług publiczny – w budżecie i poza budżetem państwa – przekroczył 2 bln zł, zaś relacja długu do PKB, według danych Komisji Europejskiej z 12 lutego 2026 r. (Debt Sustainability Monitor) wyniesie w 2026 r. 65,4 proc., a w 2029 r. wzrośnie do 75,3 proc. Tym samym przekroczy konstytucyjne ograniczenie, które wskazuje, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Zaciągnięcie pożyczki SAFE oznacza jeszcze wyższy poziom zadłużenia i większe przekroczenie tego limitu.

Problematyka naruszenia Konstytucji została pominięta w dyskusjach zarówno w Sejmie (połączone komisje obrony i finansów publicznych nie obradowały merytorycznie nad poszczególnymi artykułami projektu ustawy i stanowiącego jej podstawę rozporządzenia Rady UE), jak i w dyskusji publicznej i medialnej.

Na posiedzeniu komisji w Sejmie była jedynie nieduża reprezentacja ministrów, kierowników resortów, choć w obradach plenarnych uczestniczył – nie tylko jako obserwator – ambasador RFN w Warszawie, co wzbudziło w Polsce wiele emocji, biorąc pod uwagę fakt, że Niemcy nie chcą korzystać z funduszu SAFE.

Jeszcze jeden fundusz na barkach państw członkowskich UE

Wobec tego rodzi się pytanie, czy polskie finanse publiczne będą w stanie udźwignąć kolejną pożyczkę europejską, nie zmniejszając rozmiarów innych wydatków obowiązkowych. A przypomnijmy, że Unia proceduje już operacje SURE, NGUE (fundusze, które mają zaradzić społeczno-gospodarczym skutkom pandemii), nowy instrument pożyczkowy Eastinvest dla regionów przygranicznych; planuje również pożyczkę 90 mld euro dla Ukrainy, 300 mld euro dla Afryki, fundusz na odbudowę Ukrainy i jeszcze inne. Ponadto – czy Komisja Europejska będzie znajdowała przez kilkadziesiąt lat nabywców (inwestorów) 3-proc. pożyczki na rynku kapitałowym? Takie obawy wyraziła sama Rada UE w rozporządzeniu. Wreszcie – nie dokonano właściwych analiz wpływu pożyczki na wskaźnik inflacji w Polsce.

Oczywista nie jest też kwestia przydatności nabywanych produktów (wytwarzanych przez 45 lat!). Czy nie staną się przestarzałe, zanim jeszcze zostaną spłacone?

Do wniosku w 2025 r. należało dołączyć plan inwestycji w europejskim przemyśle obronnym, tyle że przepisy nie wprowadzają regulacji dotyczących ich aktualizacji. Plan inwestycji był oceniany przez Europejską Agencję Obrony, w której 180 fachowców „ma pomagać państwom członkowskim w zwiększaniu potencjału zasobów wojskowych”. I znów – następujące sformułowanie z rozporządzenia nie wydaje się jednoznaczne i wystarczające: „Podczas przygotowywania planów, państwa członkowskie powinny mieć możliwość wymiany informacji z Komisją, by dostosować swoje projekty planów przed ich przedłożeniem. W trakcie realizacji planów, w przypadku, gdy Komisja uzna, że plany te nie spełniają warunków ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu, państwa członkowskie powinny mieć możliwość zmiany tych planów” (p. 25 wprowadzenia do rozporządzenia).

Dlaczego tak mało szczegółów jest znanych w sprawie programu SAFE?

Umowa w sprawie zamówienia powinna zostać podpisana nie później niż do dnia 30 maja 2026 r. Tymczasem brak jest informacji, na jakim etapie znajdują się rokowania z Komisją. Komisja (decyzja wykonawcza) oraz Rada (decyzja operacyjna) zgodnie z rozporządzeniem powinny już zatwierdzić plan. Czy wobec tego polska ustawa z 13 lutego jest aktualna? Czy KE zaakceptowała konkretne projekty i czy umowy zostały już podpisane? Szczegółowe zasady i warunki umowy nie są przecież znane i nie były analizowane przez parlamentarzystów.

Nie wiadomo także, jaki ubytek w naszych dochodach budżetowych będzie stanowiło możliwe zwolnienie z VAT, które wprowadza rozporządzenie. Jaką część będą stanowiły prowizje pośredników, zagranicznych dealerów rynku kapitałowego, konsorcjów bankowych, Banku Gospodarstwa Krajowego? Skąd wiadomo, że za 30 lat odsetki nadal będą wynosiły 3 proc.? To tylko kilka z brzegu pytań, które się nasuwają. A przecież nawet umowa pożyczki na zakup samochodu nie może powstawać w pośpiechu, bez ustalenia podstawowych warunków zobowiązania.

To pożyczka, a nie bezzwrotne finansowanie. Czy Komisja Europejska stała się bankiem?

W przekazach rządowych pomija się też niekiedy istotną kwestię, że SAFE to dobrowolna umowa pożyczki, zwrotnego finansowania ze wspólnych zasobów unijnych – czyli również ze składek Polski – a nie dotacja bezzwrotna, jak choćby ta w ramach KPO/NGUE. Między innymi dlatego z 27 państw członkowskich do mechanizmu SAFE przystąpiło tylko 18 państw. Prezydent Emmanuel Macron z reguły odmawia pożyczek z UE, komentując, że pożyczać to Francja umie sama. Podobnie stało się i tym razem.

Czy wobec tego Polska nie umie pożyczać? Otóż umie: obligacje pięcioletnie o wartości 2 mld euro uzyskały ostatnio rentowność 2,964 proc.; 18 lutego Ministerstwo Finansów wyemitowało w ramach przetargu zerokuponowe hurtowe obligacje skarbowe z terminem wykupu na 25 stycznia 2028 r. o rentowności 3,4 proc. i może je rolować przez wiele lat. Takie pożyczki spłacane są z tego samego źródła, czyli polskiego budżetu, podczas gdy Komisja nie emituje obligacji o 3-procentowej rentowności na tak długi okres. Ponadto oprocentowanie jest przecież zmienne, płynne, a warunki zależą od inwestorów rynkowych (i prawdopodobnie zmienią się w ciągu 45 lat), od kursu walutowego, a przecież także sami producenci broni mogą udzielać Polsce kredytu bez pośredników, na jednoznacznych warunkach określonych w umowach.

Eksplozja zadłużenia w Unii Europejskiej jest faktem

Dług państwowy wysokiego ryzyka dotyczy takich krajów jak Włochy, Francja, Grecja czy Hiszpania. W związku z tym w ciągu następnych kilku lat możemy być świadkami niewypłacalności rządów w jednym lub w większej liczbie państw członkowskich. Pozostałe kraje będą w takiej sytuacji najprawdopodobniej wspierały za nie akcję pożyczkową i spłaty SAFE. W wielu publikacjach w UE podkreśla się, że najlepszym rozwiązaniem byłaby daleko posunięta integracja fiskalna połączona z przeredagowaniem Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, co pozwoliłoby na ustanowienie dominacji jednego organu fiskalnego strefy euro lub skutkowałoby unijnym systemem fiskalnym, a co za tym idzie – wspólnym systemem zadłużenia.

Dlatego również w tym kontekście decydenci w Polsce powinni rozpatrywać rozporządzenie Rady UE ustanawiające Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy (SAFE), a także rolę Europejskiej Agencji Obrony (EDA).

Środki z SAFE to z jednej strony przychód państwa, ale z drugiej konieczność spłaty pożyczki wraz z odsetkami

W polskiej ustawie z 13 lutego nazwa funduszu to Finansowy Instrument Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE. Pożyczka w wysokości 43,7 mld euro ma sfinansować w Polsce do 2030 r. wstępnie 139 projektów („finansowanie lub współfinansowanie” zawarte w art. 4 ustawy nie wskazuje jednak na to, czy jest to pożyczka czy dotacja dla beneficjentów rzeczywistych). Zadania części projektów są zatwierdzane decyzją wykonawczą (porozumienie operacyjne) Rady na podstawie jej rozporządzenia. Dodajmy, że dopuszczone jest zawieszenie płatności w trakcie realizacji inwestycji.

Polskim FIZB zarządzać ma Bank Gospodarstwa Krajowego, za co otrzymuje on wynagrodzenie prowizyjne z tytułu jego obsługi. Fundusz FIZB dysponuje też innymi źródłami finansowania – poza pożyczką SAFE z UE/Komisji są to kredyty własne i pożyczki, środki z emisji obligacji zaciąganych na rzecz FIZB przez BGK, a zwłaszcza środki z polskiego budżetu państwa. Tymi ostatnimi powinien zarządzać Minister Obrony Narodowej, który według ustawy „pełni wiodącą rolę w koordynacji FIZB”. To również Fundusz Rozwoju Sił Zbrojnych (niejednoznaczne powiązania prawne) i Europejski Fundusz Obrony (obecnie do wykorzystania ok. 8 mld euro). Jednakże spłaty na rzecz SAFE dokonywane są z wydatków budżetu państwa zgodnie z zasadą jedności budżetu. Nie ma odrębnego źródła finansowania części 29 (Obrona Narodowa), gdyż o wszystkich wydatkach budżetowych decyduje corocznie rząd w postaci Ministerstwa Finansów i parlament.

Jak już wcześniej zostało wskazane, plan inwestycyjny i finansowy stanowiący podstawę wypłat ze środków FIZB powinien być uzgodniony z Prezydentem RP. Tymczasem według ustawy Bank Gospodarstwa Krajowego do 15 lipca uzgadnia go z właściwymi ministrami w zakresie zadań i ministrem finansów publicznych, a następnie przekazuje ministrowi obrony narodowej do zatwierdzenia do dnia 31 lipca. Powtórzmy: procedury i kryteria przydziału środków dla firm krajowych i państwowych nie zostały tam określone i nie jest jednoznaczne, czy firmy te otrzymują dotacje z budżetu, czy może pożyczki.

Środki pochodzące z instrumentu SAFE to z jednej strony przychód państwa, ale z drugiej konieczność spłaty pożyczki wraz z odsetkami, gwarancjami Skarbu Państwa, kosztami emisji obligacji i innymi wydatkami związanymi z pożyczką. Odsetki nie mogą być spłacane z samej pożyczki SAFE, czyli będą spłacane z budżetu państwa, zgodnie z art. 5 ust. 4. Spłaty więc powiększają dług sektora finansów publicznych oraz potrzeby pożyczkowe budżetu państwa i koszty obsługi długu. Oznacza to jednocześnie weryfikację i zmniejszenie finansowania na pokrycie innych potrzeb państwa lub konieczność wprowadzenia nowych danin, w tym podatków. W jaki sposób ma się dokonywać spłata i czy został ustalony harmonogram? Nie wiadomo. Czy spłaty będą wykonywane sukcesywnie, czy też będą one w całości odkładane na później? Sam kapitał czy z odsetkami? Itd., itp.

Liczne wątpliwości wobec programu SAFE. Podsumowanie

• Mechanizm SAFE jest sprzeczny z Konstytucją i Traktatem o funkcjonowaniu UE, (art. 346 ust. 1b: „Każde Państwo Członkowskie może podejmować środki, jakie uważa za konieczne w celu ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi”).

• Poza systemem ustawowym nie jest możliwa akceptacja instrumentu SAFE. Art. 26 ust. 2 Konstytucji RP stanowi bowiem, że Siły Zbrojne RP zachowują neutralność w sprawach politycznych oraz podlegają cywilnej i demokratycznej kontroli. To naród poprzez swoich przedstawicieli sprawuje władzę. Nie można obejść systemu ustawowego ani decyzji Prezydenta.

• Ustawa powinna być rozpatrywana wraz ze stanowiącym jej podstawę rozporządzeniem Rady UE z 2025 r.

• Proces integracji europejskich systemów obronnych jest od wielu lat nieskuteczny. Wątpliwe jest, czy system SAFE, a zatem dodatkowe fundusze, tę efektywność mu zapewnią.

• W ostatnich latach Polska zadłuża się najszybciej od dekad. Gwałtowny wzrost deficytu budżetowego, rosnący poziom długu publicznego oraz powiększające się koszty obsługi długu wskazują na zagrożenie sektora finansów publicznych w perspektywie krótkiej, średniej i długiej. Wykorzystanie pożyczki SAFE grozi utratą zaufania inwestorów i koniecznością uruchomienia zewnętrznych pakietów pomocowych. Mogą one być jednak niedostępne, gdyż z końcem 2021 r. UE stała się jednym z największych emitentów długu w Europie.

• Komisja Europejska staje się za sprawą tego projektu nową instytucją kredytową, swego rodzaju nowym EBI (Europejskim Bankiem Inwestycyjnym), EBOREM (Europejskim Bankiem Odbudowy i Rozwoju), czyli de facto bankiem.

• SAFE jest kolejnym mechanizmem uzależnienia Polski – i szerzej: krajów Europy Środkowo-Wschodniej – od Komisji Europejskiej, a pośrednio też od Niemiec. Proces ten jest zauważalny od 2020 roku. Program SAFE, obok takich instrumentów jak SURE czy NGUE, może prowadzić do uwspólnotowienia długu. Podobnie jak zwolnienie Polski z procedury nadmiernego deficytu, choć jest on trzeci rok z rzędu przekroczony ponad dwukrotnie, a w przygotowaniu są także Fundusz Odbudowy Ukrainy i Fundusz Oszczędności i Inwestycji. Innymi słowy SAFE stanowi jeszcze jeden generator zadłużania i pogłębia problem zadłużenia w całej UE, powodując wypychanie długu krajowego na poziom europejski i w rezultacie uwspólnotowienie zadłużenia. Można w obliczu tego spytać, czy faktycznym celem tych działań nie jest uzależnienie władz Polski od wsparcia finansowego, co wyklucza w dłuższej perspektywie suwerenność państwa w wielu dziedzinach i poszerzanie władzy Komisji Europejskiej.

• SAFE jest jednym z instrumentów szerokiego modelowania UE w kierunku uniezależnienia od USA i Chin. „Europa musi stać się bardziej suwerenna, wziąć na siebie większą odpowiedzialność za własną obronę i lepiej przygotować się do działania i samodzielnego radzenia sobie z najpilniejszymi przyszłymi wyzwaniami i zagrożeniami” – czytamy w konkluzjach Rady Europejskiej dotyczących europejskiej obronności i bezpieczeństwa. Ale można te słowa czytać jako polityczną zapowiedź odbudowy przemysłu niemieckiego (i wchłonięcia przemysłu ukraińskiego). A to jednocześnie oznacza dla Polski drogę do gospodarczego, finansowego, społecznego i ideologicznego podporządkowania.