Finanse publiczne, czyli rzecz o nas w gęstym lesie

Obecny stan sektora finansów publicznych działa jak zaciągnięty hamulec ręczny: zasadniczo ogranicza możliwość prorozwojowych inwestycji finansowanych ze źródeł krajowych. Ale także zagranicznych. Bardzo niepokojącym sygnałem z tego punktu widzenia jest dynamika krajowych inwestycji, ale również nikły wciąż, a do niedawna nawet wysychający strumyczek FDI (bezpośrednich inwestycji zagranicznych, ang. foreign direct investment – red.).

Nasze olbrzymie i rosnące potrzeby finansowe nie są związane z zaciąganiem długów prorozwojowych, ale ze spłatą wcześniejszych zobowiązań i opłacaniem wciąż nowych, głównie o charakterze konsumpcyjnym. Nie ma realnego postępu, jeśli chodzi o sekularny deficyt, a plany prezentowane przez rząd opierają się na bardzo optymistycznych założeniach. Wyrastanie z długu, które jest warunkiem powolnej redukcji dezoszczędności generowanych przez sektor publiczny od czasu ustrojowej transformacji, ma jakoby ruszyć po 2029 r.

Brak prorozwojowej strategii polskiej gospodarki, brak – wskazywanej jako potrzeba przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy – refleksji nad dotychczasową strategią, która przyniosła sukces w postaci wysokiego tempa wzrostu PKB w długim okresie 20 lat, ale obecnie już się wyczerpała, jest ogromnym mankamentem naszej gospodarki, na który wcześniej czy później zaczną zwracać uwagę nie tylko wyborcy, ale – co nie bez znaczenia – także inwestorzy zagraniczni.

Polityka fiskalna pozostaje nadmiernie ekspansywna. Bardziej, niż sugerował to jeszcze rok temu rząd. Z punktu widzenia RPP luźniejsza polityka fiskalna stanowi argument za opóźnianiem terminu rozpoczęcia obniżek stóp procentowych. I nie jest to argument, który da się zbyć pukaniem się w czoło.

My rzuceni na tło: czyli jakby nie w tę stronę

Jeśli popatrzymy na ogólny poziom długu w relacji do PKB, to na tle UE Polska ze swoimi 51,4 proc. PKB nie wyglądała na początku tego roku najgorzej. Średni dług w Unii wynosił 82 proc. PKB, a w strefie euro 88,9 proc. PKB.

Gorzej miały się sprawy, kiedy wzięliśmy pod lupę dynamikę wzrostu zadłużenia w ujęciu kwartalnym. Tu ze wzrostem o 1,9 pkt proc. kw/kw, wobec wzrostu o 0,5 pkt proc. dla Unii i strefy euro zajmowaliśmy na początku tego roku siódmą pozycję w Unii.

A jeszcze gorzej wypadaliśmy w rocznym ujęciu dynamiki długu publicznego. Tu ze wzrostem o 3,3 pkt proc. przeskoczyliśmy już na trzecie miejsce w Unii. W aż 16 krajach UE relacja długu do PKB spadła w tym czasie, a średnia redukcja wyniosła 1 pkt proc. dla całej Unii oraz 1,4 pkt proc. dla strefy euro.

W ostatniej dekadzie października dostaliśmy solidną porcję nowych informacji o pozycjach fiskalnych krajów Unii po II kw. 2024 r. Zabrzmiały dla nas niczym drugi dzwonek w antrakcie.

Dane o sezonowo dostosowanym wyniku fiskalnym po II kw. pokazały, że przy deficycie w Unii na poziomie -3,1 proc. PKB my odnotowaliśmy -8,1 proc. PKB r/r; a w ujęciu kwartalnym przy -0,3 proc. PKB dla EU my osiągnęliśmy -6,3 proc. PKB. Deficyt bez dostosowań w II kw. dla EU wyniósł -2,7 proc. PKB; u nas -7,3 proc. PKB; a w ujęciu kw/kw Unia miała nadwyżkę fiskalną 0,2 proc. PKB, podczas gdy my zanotowaliśmy -3,9 proc. PKB deficytu. Tu zajmowaliśmy bezapelacyjnie pierwsze miejsce w Unii.

Z danych z notyfikacji wyłaniał się równie ponury obraz: z deficytu -5,1 proc. PKB (w ujęciu sumy 4 kwartałów) po I kw. skoczyliśmy do -6.0 proc. PKB po II kw. Na pudle wyprzedzała nas jedynie Rumunia, z imponującym wynikiem -7,1 proc. PKB deficytu fiskalnego oraz – o koński paznokieć – Włochy ze swoimi -6,1 proc. PKB.

Saldo naszego sektora finansów publicznych odbiega na niekorzyść od większości krajów Unii. Dlatego zresztą wraz z ośmioma innymi państwami zostaliśmy ostatecznie objęci procedurą nadmiernego deficytu. Wysokie wydatki wojskowe nie tłumaczą w pełni słabego salda strukturalnego. A relatywnie niski poziom długu nie stanowi usprawiedliwienia dla luźnej polityki fiskalnej. W tym roku zacieśnienie fiskalne zmieniło się zaś w ogóle w luzowanie.

Znów w tej procedurze

Nasz dług publiczny w relacji do PKB w ujęciu Eurostatu – inaczej niż dzieje się to w większości krajów Unii w okresie pocovidowym – wciąż rośnie. Dzieje się tak, ponieważ rząd nadal finansuje znaczącą część wydatków publicznych poza budżetem państwa. Do połowy roku fundusze przy BGK wyemitowały już 38 mld zł nowego długu, z którego finansowane były wydatki firmowane m.in. przez Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, czy Fundusz Pomocy. I na tym polu – oprócz pozytywnie ocenianego przejęcia przez budżet niewielkiej części zobowiązań pozabudżetowych funduszy – większych zmian nie widać.

Trwa też nadal proceder wyposażania podmiotów gospodarczych w obligacje SP, zamiast ich dotowania. W sumie zadłużenie z tego tytułu w latach 2021-2024 wzrośnie o ponad 90 mld zł i to, niestety, nie koniec.

Problemem jest także wieloletni wpływ wydatków wojskowych na dług publiczny. Te wydatki będą księgowane po odbiorze przez Polskę zakupionego sprzętu. A to oznacza, że będą się pojawiać w długu publicznym przez wiele najbliższych lat. Z prawa do odliczenia skorzystają jedynie wydatki militarne zaliczane przez Eurostat w poczet nowych inwestycji.

To nie polityka monetarna, ale fiskalna zdominuje ryzyka makroekonomiczne w Polsce w najbliższych latach. Bez dwóch zdań.

W ubiegłym roku przekroczyliśmy referencyjny poziom deficytu budżetowego wynoszący 3 proc. PKB, osiągając wynik sektora finansów publicznych, SFP -5,1 proc. PKB. Plany budżetowe na 2024 r. przewidywały kontynuację deficytu powyżej poziomu referencyjnego. KE uznała to za argument przemawiający na rzecz nadmiernego deficytu. Stosunek długu publicznego do PKB na koniec 2023 r. wyniósł w Polsce 49,6 proc., czyli był poniżej referencyjnego poziomu 60 proc. Jednocześnie jednak przewidywania na lata 2024 i 2025 wskazywały początkowo na wzrost tego wskaźnika do odpowiednio 53,7 proc. i 57,7 proc. Wydłużenie tego horyzontu plasowało nas już powyżej 60 proc. PKB.

Artykuł 126 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu UE (na podstawie którego uruchamiana jest procedura) wymaga uwzględnienia wielu czynników podczas oceny poziomu deficytu i długu publicznego państwa członkowskiego. Czynniki te obejmują m.in. sytuację zadłużeniową, sytuację budżetową, sytuację gospodarczą, wdrażanie reform i inwestycji oraz wzrost inwestycji publicznych w dziedzinie obronności.

Czynniki łagodzące mogą być uwzględnione tylko wtedy, gdy relacja długu publicznego do PKB nie przekracza wartości referencyjnej wynoszącej 60 proc. PKB, czyli w przypadku Polski warunek podstawowy został spełniony. Jednak analiza stabilności długu wskazała na wysokie ryzyko w perspektywie średnioterminowej.

Wydatki na obronność wzrosły z 1,6 proc. PKB w 2022 r. do 2,1 proc., PKB w 2023 r. i mają dalej rosnąć, osiągając 4,1 proc. PKB w 2028 r. (według COFOG, czyli bez uwzględnienia m.in. emerytur wojskowych). Dodatkowe czynniki obejmują koszty wzmocnienia granic zewnętrznych UE (0,3 proc. PKB) i wsparcie dla rolników (0,4 proc. PKB).

Polska nie spełniała kryterium deficytu, co – według KE – oznaczało konieczność podjęcia monitorowanych działań na rzecz stabilizacji finansów publicznych. Mimo że Polska ma niższy stosunek długu do PKB niż referencyjny poziom 60 proc., przewidywany wzrost tego wskaźnika wskazuje na potrzebę konsolidacji oraz utrzymanie „ostrożnej polityki fiskalnej”.

Jak zamierzamy się wygrzebać z dołka, czyli metoda barona Münchhausena

Zainicjowane przez rząd przesuwanie niektórych wydatków z części pozabudżetowej sektora do samego budżetu jest zjawiskiem pozytywnym i nie ma wpływu na potrzeby pożyczkowe państwa, które i tak musiałyby być zaspokojone przez sam budżet lub poza nim. Poprawia natomiast klarowność finansów publicznych.

Problemem jest jednak nie tylko sam wzrost potrzeb pożyczkowych, który znajdzie odbicie w cenach polskiego długu, ale również to, że operacja „przekładania” do budżetu zobowiązań pozabudżetowych będzie musiała być konsekwentnie prowadzona również w kolejnych latach, aż do czasu wygaśnięcia wszystkich zapadających zobowiązań PFR i Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Oznacza to obciążenie budżetu państwa kolejnymi porcjami zobowiązań pozabudżetowych w średnim i dłuższym okresie.

Ekonomiści od lat krytykują tolerowanie w Polsce różnych definicji długu publicznego na użytek krajowy i zewnętrzny. Otwiera to olbrzymie pole do nadużyć, których wykwitem jest istnienie równoległego budżetu poza budżetem państwa. Różnica między długiem raportowanym na potrzeby Eurostatu i Komisji Europejskiej, a długiem szacowanym według metodologii krajowej na potrzeby zapisów ustawowych i konstytucyjnych, sięgała na koniec września – według oficjalnych danych MF – 399 mld zł. Było to w lwiej części zadłużenie emitowane przez BGK i PFR, zaciągane poza ustawą budżetową, w ramach ustawy okołobudżetowej. Wychodzi na to, że już ok. 21 proc. ogólnego zadłużenia państwa plasowane było pod koniec III kw. poza ustawą budżetową.

Jak zarządzamy tym bałaganem? Ano tak, że w 2025 r. poza budżetem ma się znaleźć już ponad 450 mld zł, a w 2028 r. nawet 606 mld zł. Delikatnie rzecz ujmując: średnio więc radzimy sobie z problemem równoległego budżetu państwa. Nadal też kontynuowana jest niechlubna tradycja obdarowywania różnych podmiotów obligacjami, które zastępują dotacje.

Wiarygodnością strategii fiskalnej zachwiała dodatkowo opóźniona nowelizacja tegorocznej ustawy budżetowej.

Rząd podniósł tegoroczny deficyt ze 184 mld zł do 240,3 mld zł. Wzrost deficytu o 56,3 mld zł oznacza, że w relacji do PKB sięgnie on 6,6 proc. PKB, czyli będzie o 1,5 pkt proc. powyżej poziomu zakładanego pierwotnie w ustawie budżetowej oraz o 0,9 pkt proc. przekroczy prognozowane wykonanie deficytu całego sektora. Deficyt sektora był szacowany w tym roku na 5,7 proc. PKB (taki poziom został przedstawiony Komisji Europejskiej przez Ministerstwo Finansów jako podstawa do negocjacji ścieżki dostosowania fiskalnego przy wychodzeniu z procedury nadmiernego deficytu).

W nowelizacji dochody budżetu zostały obniżone o 56,3 mld zł. Składały się na to: niższa o 22,9 mld zł zaktualizowana prognoza dochodów z VAT; obniżone o 11,5 mld zł wpływy z PIT (jest tu 8,2 mld zł transferu do JST, co jest jednak dla budżetu obojętne, bo o tyle zostanie zredukowana dotacja); zmniejszono o 11,1 mld zł prognozę wpływów z CIT; „wyparowało” fikcyjne 6 mld zł dochodów niepodatkowych z tytułu wpłaty z zysku NBP (wiadomo było, że ich nie będzie już na etapie głosowania budżetu); niższe o 8,8 mld zł dochody ze sprzedaży praw do emisji CO2.

Przypomnę, że zawyżenie prognozy wpływów podatkowych było krytykowane przez ekonomistów już na etapie prezentacji projektu budżetu (podobnie jest zresztą i z projektem na 2025 r.).

Wydatków rząd nie ruszył. Zniknął też przy okazji zapis obecny w projekcie ustawy budżetowej na 2025 r., że „w skali całego 2024 roku wydatki będą istotnie niższe od zakładanych”. Oznacza to, że rząd nie planuje żadnych efektywnie osiągniętych oszczędności, które dawałyby szanse na zredukowanie niedoboru fiskalnego.

Jako źródła finansowania dodatkowego deficytu i większych potrzeb pożyczkowych wskazane zostały: środki na rachunkach budżetu państwa (44,1 mld zł na rachunkach złotowych oraz 3,9 mld zł na rachunkach walutowych) oraz dodatkowe emisje SPW nie przekraczające 11 mld zł. Wykorzystanie płynnych rezerw ma więc zapobiec kolejnemu wzrostowi potrzeb pożyczkowych.

A co wynikało ze Strategii zarządzania długiem publicznym w latach 2025–2028, przyjętej przez rząd jeszcze przed zapowiedzią nowelizacji tegorocznego budżetu?

Wynikało z niej, że dług będzie puchł, a deficyt chudł. Wynikało, że dług według metodologii unijnej na koniec 2028 r. przekroczy 60 proc. PKB i wyniesie 61,2 proc. PKB, podczas gdy deficyt sektora spadnie z prawie 6 proc. do poniżej 3 proc. PKB. Tak jakby rząd zakładał, że wzrost długu jest mniej groźny niż wzrost deficytu.

Wynikało też, że – szczęśliwie dla MF i dla nas – dług publiczny liczony „po naszemu” prześliźnie się pod progiem ostrożnościowym 55 proc. PKB z ustawy o finansach publicznych. Jego dotknięcie wymagałoby przedłożenia w kolejnym roku budżetu zrównoważonego. W zanadrzu jest jeszcze co prawda nowelizacja ustawy o finansach publicznych, bo wcześniejszych progów ostrzegawczych i wymaganych po ich przekroczeniu kroków nie ma w konstytucji, w której został zapisany dopiero limit maksymalny 60 proc. PKB. Ale takiej możliwości, przezornie, w strategii nie wymieniono.

Wynikało z niej również, że szacując liczby do strategii Ministerstwo Finansów założyło czteroletni okres konsolidacji fiskalnej na wyjście z procedury nadmiernego deficytu. Bardzo ambitnie. Nowelizacja tegorocznego budżetu uczyniła ten plan jeszcze ambitniejszym.

Wynikało z niej, że zadłużenie Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, wynoszące obecnie 195,9 mld zł będzie rosło do roku 2026, a koniec roku 2028 spadnie do 153,5 mld zł, czyli będzie o ok. 18 mld wyższe, niż w planach zapisanych w poprzedniej strategii z lat 2024–2027.

Z kolej zadłużenie Funduszu Pomocy, który od czterech lat finansuje wsparcie dla uchodźców z Ukrainy, ma wzrosnąć z 21,2 mld zł w tym roku do 28,8 mld zł w 2028 r., czyli mocniej, niż było to przewidziane w poprzedniej odsłonie strategii.

Wynikało z niej również, że zadłużenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych ma być mniejsze, niż w poprzedniej strategii i zamiast 314,6 mld zł (na koniec 2027 r.) powinno wynieść tylko 247,8 mld zł (na koniec 2028 r.). Pożyczka zaciągnięta u Amerykanów – można domniemywać – nie wejdzie zatem do zadłużenia funduszu.

Wynikało też, że nie jest jasne, czy i w jakim tempie rząd będzie kontynuował zaplanowane na przyszły rok przenoszenie zobowiązań funduszy pozabudżetowych do budżetu państwa. Widać jednak, że finansowanie pozabudżetowe będzie się miało nieźle. Równocześnie jednak, względem poprzedniej strategii, zadłużenie pozabudżetowe ma być o 80,3 mld zł mniejsze. Znaczy to, że konsolidacja zobowiązań pozabudżetowych ma postępować. Pytanie: jak?

Ze strategii zarządzania długiem wynikało też, że przy olbrzymich potrzebach pożyczkowych brutto (grubo ponad 500 mld zł rocznie) i wielkich (większych niż w poprzedniej strategii), emisjach średnio- i długoterminowych obligacji o stałym oprocentowaniu udział SPW denominowanych w walutach obcych ma spaść z 23,5 proc. ogółu emisji do 21,1 proc. w 2028 r. Znaczy to, że dług ma być wpychany rezydentom, głównie oczywiście krajowym instytucjom finansowym. Ciekawe, jak na to zareaguje akcja kredytowa?

A co z tego wszystkiego wynika dla nas? Miał nas o tym przekonać dopiero tzw. plan budżetowo-strukturalny, czyli coś, co zastąpiło dotychczasową Aktualizację Programu Konwergencji w Wieloletnim Planie Finansowym. Czy nas przekonał?

Plan konsolidacji, czyli okaże się w praniu

Rząd w wymaganym przez KE terminie przedłożył projekt planu konsolidacji fiskalnej do roku 2028, czyli z czteroletnią ścieżką wyjścia z procedury nadmiernego deficytu.

Za część budżetową planu odpowiadało MF (ścieżka wydatkowa; propozycje dochodowe na najbliższe cztery lata). Za część strukturalną planu (reformy zgodne z zaleceniami kolejnych Europejskich Semestrów, czyli przeglądów dokonywanych przez KE) odpowiedzialne było formalnie Ministerstwo Rozwoju.

Nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government) ma spaść z 5,7 proc. PKB w tym roku do 2,9 proc. PKB w 2028 r. Dług sektora, który ma rosnąć aż do roku 2027, kiedy to ma wynieść 61,3 proc. PKB, ma spaść lekko poniżej 60 proc., ale dopiero w 2030 r. Konsolidacja ma być nierównomierna: od spadku deficytu sektora o 0,25 proc. PKB w roku 2025, do średnio po ok. 1 proc. PKB w kolejnych latach.

Wzrost wydatków pierwotnych netto sektora (finansowanych ze środków krajowych, bez kosztów obsługi długu i współfinansowania wydatków unijnych) ma być limitowany: w 2025 r. do maksimum 6,3 proc. r/r; w 2026 r. o 4,4 proc.; w 2027 r. o 4 proc.; w 2028 r. już tylko o 3,5 proc. r/r.

Rząd wykorzystał stwarzaną przez KE możliwość uniknięcia prezentacji szczegółowych przedsięwzięć mających zapewnić redukcję deficytu w kolejnych latach objętych planem. Dlatego nie wiemy dokładnie, jak zamierza osiągnąć zarysowane cele liczbowe. To ma się okazać w praniu.

W planie zostały zarysowane przedsięwzięcia zwiększające dochody państwa. W 2026 r. mają one przynieść dodatkowo ok. 0,5 proc. PKB. Mamy tu też wzrost akcyzy na wyroby tytoniowe i pokrewne, minimalny 15-proc. globalny CIT, system faktur elektronicznych obowiązkowy od 2026 r. W planie nie ma deklaracji na temat fakultatywnych, pozaustawowych rozwiązań zapewniających waloryzację dochodów pracowników (progi PIT).

Komisja Europejska zaakceptowała ten z grubsza zarysowany plan. Okrzyknięte to zostało jako sukces rządu. Przygotowane przez KE rekomendacje fiskalne po zatwierdzeniu przez Radę UE staną się zapisami wiążącymi dla ścieżek wydatków w kolejnych ustawach budżetowych. Realizacja planu będzie zaś monitorowana w dorocznych raportach, ogłaszanych przez KE do końca kwietnia.

Pieniędzy nie ma i – jak tak dalej pójdzie – nie będzie

Stan sektora finansów publicznych stanowi poważne ryzyko dla stabilności makroekonomicznej Polski. Przy czym w związku z niekończącym się pasmem wyborów wyraźnie brakuje skłonności do równoważenia finansów publicznych, czemu towarzyszy slogan „pieniądze są i będą”.

Prognozowanie budżetowe mocno kuleje. Cierpi od lat na ponadwymiarowy polityczny optymizm, który niewiele ma wspólnego z realną oceną procesów gospodarczych, a zbyt dużo z cyklem politycznym.

Po ogromnym wzroście deficytu budżetu państwa utrzymanie w ryzach prognozowanego wyniku całego sektora finansów publicznych wymagałoby redukcji deficytu w części pozabudżetowej o ok. 0,9 pkt proc., co jest niewykonalne. Albo więc ścieżka dostosowań fiskalnych, szczególnie w 2025 r., musiałaby zostać mocno zaostrzona i zamiast redukcji deficytu o 0,25 proc. PKB powinniśmy w pierwszym roku konsolidacji zobaczyć co najmniej 0,8 proc., albo też cała ścieżka dostosowań powinna być wydłużona z czterech do siedmiu lat.

Według moich prognoz w tym roku deficyt w ujęciu unijnym wzrośnie do -6,2 proc. PKB, wobec -5,1 proc. w roku 2023, o ile fragmentaryczna konsolidacja fiskalna nie zostanie w ogóle odłożona ad calendas graecas; dług publiczny wzrośnie zaś z 49,6 proc. PKB do 55,9 proc. PKB. W roku 2025 deficyt spadnie nieznacznie do -5,8 proc. PKB. Dług publiczny, w wyniku kolejnego wzrostu potrzeb pożyczkowych sięgnie w 2025 r. 58,6 proc. PKB (wszystkie szacunki według metodologii ESA 2010). Te prognozy robione są przy założeniu siedmioletniego, a nie czteroletniego okresu konsolidacji fiskalnej oraz z uwzględnieniem przyznanych Polsce dodatkowych funduszy unijnych w wysokości 4 mld euro.

Jestem często pytany: gdzie jesteśmy, jeśli chodzi o porządki w sektorze finansów publicznych i jak daleko jesteśmy oddo wygospodarowania w nim przestrzeni na wydatki modernizacyjne, prorozwojowe czy – wynikające z rosnącego ryzyka geopolitycznego – wydatki militarne?

Moja niezmienna odpowiedź brzmi: jesteśmy głęboko w lesie. ©Ⓟ