Niezależność Prezesa NBP jest gwarantowana na kilka sposobów

Rober Suwaj: Samo złożenie wstępnego wniosku do Trybunału Stanu jest niezwykle trudne do racjonalnego i przekonującego wykazania zasadności i celowości

Odpowiedzialność konstytucyjna osoby pełniącej najwyższe funkcje w państwie – w tym Prezesa NBP – może być ponoszona wyłącznie za naruszenie konstytucji lub ustawy i wyłącznie w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie jej urzędowania. Podstawowy problem, jaki w tym kontekście zauważam, to kwestia charakteru konstrukcji prawnej wachlarza kompetencji Prezesa NBP. Niezwykle trudno jest dokonać racjonalnego rozdzielenia działań prezesa, które wykonuje jako organ NBP, od tych, które realizuje jako przewodniczący Zarządu NBP czy Rady Polityki Pieniężnej. Jest to o tyle istotne, że kompetencje Prezesa NBP wynikające wprost z ustawy o NBP czy też z prawa bankowego mają w zasadzie charakter reprezentacyjny bądź opiniodawczy. Zdecydowana większość działań merytorycznych jest realizowana w ramach przewodniczenia organom kolegialnym, których odpowiedzialność należałoby badać w kontekście całokształtu ich działania, weryfikując treść podejmowanych przez nie poszczególnych uchwał.

Drugą kwestią jest wskazanie konkretnego przepisu konstytucji bądź ustawy, który został w tym przypadku naruszony w sposób oczywisty.

Podstawy zarzutu nie mogą stanowić naruszenia regulaminu czy innych aktów rangi podustawowej, o ile nie prowadzą wprost do naruszenia konkretnego przepisu ustawy w momencie jej obowiązywania. Trzecią kwestią jest wykazanie, że potencjalne działania polegały na rażącym, oczywistym naruszeniu regulacji prawnych, których treść i zakres nie budzą żadnych wątpliwości, a które zostały zastosowane wbrew treści bądź niezgodnie z celem, dla realizacji którego zostały uchwalone. Przykładem takiego oczywistego zachowania, które w mojej ocenie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, jest np. odmowa publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw przez prezesa Rady Ministrów. Było to działanie wbrew treści przepisu zobowiązującego organ do działania w określony sposób.

Myślę, że samo złożenie wstępnego wniosku jest niezwykle trudne do racjonalnego i przekonującego wykazania zasadności i celowości. Z pewnością też prowadziłoby do zarzutu naruszenia standardu niezależności prezesa jako organu, któremu przepisy gwarantują ją na kilka sposobów.

Pierwszym jest ustrojowa forma kontroli oraz równoważenia się władz w zakresie konstytucyjnych kompetencji NBP, która jest realizowana poprzez konstrukcję i działalność Rady Polityki Pieniężnej. W jej skład – obok Prezesa NBP – wchodzą osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów, powoływane na sześć lat przez: Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejm i Senat. Jest to – w świetle regulacji konstytucyjnych – jedyna formy oddziaływania sił politycznych, która jednocześnie równoważy wpływy najważniejszych organów państwa w zakresie kompetencji NBP, dotyczącej ustalania i realizowania polityki pieniężnej.

Drugim aspektem jest kwestia kadencyjności Prezesa NBP, trzeci zaś wynika wprost z regulacji unijnych, bowiem prezes krajowego banku centralnego jest jednocześnie członkiem Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego. Natomiast – zgodnie z art. 130 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – zarówno bankowi europejskiemu, jak i prezesowi krajowego banku centralnego gwarantuje się niezależność tak od instytucji Unii, jak i rządów poszczególnych państw członkowskich. Do respektowania tej zasady zobowiązały się wszelkie instytucje Unii oraz państwa członkowskie, które zrzekły się prawa wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań. Nie mam wątpliwości co do tego, że już złożenie wstępnego wniosku do TK można by uznać za naruszenie przez parlament ustaleń traktatu.

Nie znam takiego przypadku w gronie państw cywilizowanych, choć w mediach pojawia się często odwołanie do działań prowadzonych wobec prezesa banku łotewskiego. Istotne jest jednak to, że w przypadku prezesa łotewskiego banku centralnego orzekał organ antykorupcyjny, który zdecydował o odwołaniu go ze stanowiska w związku z działaniami kryminalnymi o charakterze korupcyjnym. To zupełnie inny kaliber naruszenia prawa.

Potencjalne działania wobec Prezesa NBP mogą spowodować ogromne problemy natury wizerunkowej jako państwa członkowskiego Unii. Mówimy o naruszeniu niezależności prezesa krajowego banku centralnego wbrew postanowieniom traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z powodów stawiania zarzutów, które nie znajdują – na razie – przekonania, tak od strony prawnej, jak i ekonomicznej. Oczywiście prezes NBP może liczyć w szczególności na wsparcie Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego, którym przysługuje nawet kompetencja do kwestionowania działań zmierzających do zwolnienia z urzędu Prezesa NBP przed Trybunałem Sprawiedliwości UE.

Szczerze mówiąc, to nie wyobrażam sobie – na dziś – postawienia racjonalnego i przekonującego zarzutu wobec Prezesa NBP. Sama możliwość uruchomienia postępowania wstępnego jest oczywiście formalnie możliwa, niemniej wydaje się, że – na ten moment – w prezentowanej argumentacji bardziej chodzi o pokazanie istnienia narzędzia niż wykazanie, że jego użycie może mieć prawne uzasadnienie.

Nie ma wątpliwości co do tego, że oba powyższe zdarzenia miały istotny wpływ na sposób i zmianę standardów funkcjonowania instytucji publicznych. Jako prawnik zauważam je na różnych płaszczyznach i w działalności różnych typów organów i instytucji publicznych. Pisałem o tym na łamach DGP. Nie mam wątpliwości co do tego, że działalność banku centralnego miała kluczowe znaczenie dla funkcjonowania państwa oraz sytuacji obywateli.

Jako prawnik wolałbym mówić o aspektach, które mają charakter działań podejmowanych na podstawie i w granicach prawa. Nie jest moją rolą dokonywanie merytorycznej oceny tego, czy np. stopy procentowe po kryzysie pandemicznym zostały podniesione we właściwym momencie i adekwatnej skali wobec działań większości państw np. OECD, czy w porównaniu z sytuacją w czołowych gospodarkach jak: strefa euro, Stany Zjednoczone, Wielka Brytania czy Szwajcaria. To domena ekonomistów i zapewne – z perspektywy czasu – dokonają właściwej oceny działań banku centralnego. Kluczem jest jednak to, że – w kontekście prawnym – wciąż nie mówimy o samodzielnej działalności prezesa, ale organów kolegialnych NBP, odpowiedzialnych za ustalanie i realizowanie polityki pieniężnej przez bank centralny.

Problematyka dotycząca apolityczności Prezesa NBP i jej rzeczywistego wymiaru jest trudna do zidentyfikowania i sprecyzowania. Po pierwsze, należy pamiętać sam kontekst tworzenia jej konstrukcji w art. 227 ust. 4 konstytucji z 1997 r., wiążący się z zasadą powoływania Prezesa NBP przez Sejm na wniosek prezydenta, w ramach wyraźnie określonej kadencyjności sprawowania tego stanowiska i niezależności od innych organów. Stanowiło to oczywisty przejaw wyciągnięcia wniosków z dyskusji i sporów prawnych dotyczących dopuszczalności ubiegania się urzędującego Prezesa NBP na urząd Prezydenta RP, który miał miejsce w roku 1995, gdy funkcję tę pełniła Hanna Gronkiewicz-Waltz. Chodziło więc o stworzenie takich warunków prawnych, w których wyraźnie oddzielona zastanie możliwość prowadzenia aktywności politycznej i wykorzystywania urzędu Prezesa NBP do ubiegania się o inne urzędy państwowe.

Drugim przypadkiem stawiania zarzutów naruszenia zakazu apolityczności urzędującego Prezesa NBP były nieformalne działania prowadzące do słynnego projektu zwiększenia zakresu kompetencji banku centralnego w ustawie o NBP. Kontrowersje dotyczyły w szczególności zmian w tej ustawie, „awizowanych” w słynnej „podsłuchanej” w 2013 r. rozmowie ówczesnego Prezesa NBP Marka Belki z ministrem administracji i spraw wewnętrznych Bartłomiejem Sienkiewiczem.

Jak wynikało z nagrań opublikowanych przez tygodnik „Wprost”, rozmowa dotyczyła wsparcia przez NBP budżetu państwa, ale warunkiem postawionym przez Prezesa NBP była dymisja ministra finansów Jacka Rostowskiego oraz zmiany w ustawie o NBP. Według tygodnika do rozmowy tej doszło w lipcu 2013 r., a w listopadzie J. Rostowski został zdymisjonowany; następnie wpłynął projekt nowelizacji ustawy o NBP, w kształcie omawianym na spotkaniu. Powyższe rozmowy prezesa Belki z ministrem Sienkiewiczem zostały później uznane za „wyrwane z kontekstu fragmenty”, które dotyczyły m.in. stabilności systemu finansowego, przy pomocy których wyłącznie „próbowano przedstawić to jako przekroczenie uprawnień Prezesa NBP, co nigdy nie miało miejsca”. W powyższym przypadku prezes Marek Belka dokończył swoją kadencję, mimo publicznego podważania niezależności i wolności od wpływów i nacisków natury politycznej.

Prawidłowa reakcja na wzrost inflacji należy do kompetencji i zadań Rady Polityki Pieniężnej i to jej działanie należałoby tu oceniać. W mojej ocenie nie doszło tu do naruszenia prawa.

Trudno jest mi – jako prawnikowi – oceniać zasadność, a także moment rozpoczęcia prowadzenia strukturalnych operacji otwartego rynku, polegających na skupie obligacji skarbowych oraz dłużnych papierów wartościowych, gwarantowanych przez Skarb Państwa na rynku wtórnym. Niemniej z tego, co wiem, działania te zostały ocenione jako słuszne przez Radę Wykonawczą Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Ponadto znów – od strony prawnej – mówimy o decyzji Zarządu NBP, a nie samoistnym działaniu prezesa.

Jako prawnik nie widzę tu działań, które można uznać za rażące naruszenie prawa. Choć nie wykluczam, że mogę nie wiedzieć wszystkiego na ten temat.

Uważam, że – co do zasady – potrzebujemy zmiany standardów działania osób piastujących urzędy publiczne, bowiem doszło w ostatnim czasie do ich swoistej prywatyzacji czy też „uwłaszczania się na urzędzie”. To zdecydowanie ważniejsze niż mnożenie formalnych rygorów prawnych. Nie jestem też zwolennikiem podejmowania działań legislacyjnych pod wpływem impulsu czy potrzeby politycznej, bez wszechstronnego zbadania zjawiska i ustalenia celów, jakie zamierzamy osiągnąć. Natomiast zauważam wiele obszarów działania państwa, które wymagają pilnej i znaczącej korekty. Dotyczą one w dużej mierze działań oczywiście niekonstytucyjnych systemowo, które stały się złym standardem funkcjonowania instytucji publicznych. Są to przypadki dość brutalnej ingerencji państwa w gwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności oraz swobodę działalności gospodarczej. Innym, równie ważnym obszarem wymagającym istotnej reakcji jest reakcja na stworzenie przez państwo alternatywnego systemu wymiaru sprawiedliwości w sferze prawa publicznego, który polega na uporczywym nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych przez organy spoza systemu wymiaru sprawiedliwości oraz z naruszeniem standardów niezależności i niezawisłości.

partner