Twarda waluta niezależności

Zapowiedzi przedstawicieli nowej większości parlamentarnej o możliwości postawienia Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu są niebezpieczne nie ze względu na osobę prof. Adama Glapińskiego – to zagrożenie dla niezależność banku centralnego – instytucji pełniącej szczególną rolę w systemie politycznym i gospodarczym państwa. Instytucji mającej specjalne umocowanie w Konstytucji RP oraz w prawie Unii Europejskiej. To zagrożenie dla stabilności całego systemu finansowego. O fatalnych skutkach takich nieodpowiedzialnych działań mówią prawnicy i ekonomiści. Reaguje Prezes EBC.

Przez ponad trzydzieści lat polskiej demokracji jedną z niewielu instytucji publicznych, która uniknęła uwikłania w bieżące polityczne spory był Narodowy Bank Polski. Nie oznacza to, że bank centralny nie podlegał krytyce – bywały lata, gdy między obiema stronami warszawskiej ulicy Świętokrzyskiej – gdzie niemal naprzeciw siebie są siedziby Narodowego Banku Polskiego i Ministerstwa Finansów – mocno iskrzyło. Padały niekiedy mocne słowa wzajemnej krytyki, ale nikomu nie przyszło do głowy, by podważać kompetencje któregoś z organów państwa, ani tym bardziej formułować gróźb personalnych.

Więc choć w ostatnich dwóch latach dyskusje o polityce pieniężnej i metodach walki z inflacją bywały szczególnie ostre, wypowiedzi Donalda Tuska sugerujące „wyprowadzenie” Prezesa Glapińskiego z NBP siłą, które padły jeszcze w 2022 r., na długo przed rozpoczęciem kampanii wyborczej do Sejmu, a później wielokrotnie były powtarzane na wiecach, wprawiały w osłupienie wszystkich, którzy mają pojęcie o roli banku centralnego w strukturze państwa. Zdumiewające, aczkolwiek bardziej „cywilizowane”, były zapowiedzi polityków dotyczące postawienia prof. Adama Glapińskiego przed Trybunałem Stanu, co miałoby prowadzić do pozbawienie go stanowiska, wbrew zasadom i regulacjom. Za co? Za rzekome upolitycznienie banku centralnego.

Standard cywilizacyjny

Niezależność banku centralnego jest standardem nie tylko w zachodnich demokracjach, bo stanowi fundament stabilności całego systemu finansowego państwa, bądź grupy państw jak w przypadku Europejskiego Banku Centralnego. Ma ogromne znaczenie dla kształtowania się notowań waluty i funkcjonowania rynku finansowego, czyli krwiobiegu gospodarek.

Podstawowym celem banku centralnego w każdym kraju, jest dbałość o stabilność cen. Dlatego instytucjom tym przyznano wyłączne kompetencje w kształtowaniu polityki pieniężnej państwa i ustalaniu poziomu stóp procentowych. Prawodawcy w krajach demokratycznych wyszli ze słusznego założenia, że lepiej to zadanie powierzyć fachowcom (którzy w dodatku mają do dyspozycji potężne zespoły analityczne, dysponujące zasobami wszelkich danych), aniżeli politykom. W większości krajów tego rodzaju decyzje podejmowane są kolegialnie, co zarówno w założeniach, jak i w praktyce sprzyja odpolitycznieniu i równoważeniu różnych poglądów.

W Polsce wysokość stóp ustala Rada Polityki Pieniężnej, w której Prezes NBP dysponuje jednym głosem. Ma on znaczenie identyczne, jak głosy pozostałych członków, choć jest decydujący w przypadku równowagi sił. Nieprzypadkowo kadencja Prezesa NBP, a także członków RPP nie pokrywa się z kadencją parlamentu. Właśnie po to, aby oderwać funkcjonowanie polityki monetarnej od cyklu politycznego. To jeden z bezpieczników niezależności banku centralnego zaprojektowanych przez twórców konstytucji.

Eksperci mówią o niezależności finansowej, funkcjonalnej, instytucjonalnej i personalnej banków centralnych. Co to oznacza? Chodzi o założenia dotyczące m.in. zakazu finansowania przez nie deficytu sektora finansów publicznych, jasnego sprecyzowania głównych zadań, zakazu wydawania instrukcji dotyczących polityki pieniężnej. Ważne wśród tych fundamentalnych zasad jest zagwarantowanie ustalonych i relatywnie długich kadencji decydentów, przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości ich wielokrotnej reelekcji.

W wielu krajach niezależność banku centralnego jest explicite zagwarantowana w specjalnych aktach prawnych, choć nie jest to regułą. Podobnie rzecz ma się z zapewnieniem niezależności finansowej rozumianej jako zakaz finansowania monetarnego wydatków sektora publicznego, która w niektórych państwach wynika z regulacji prawnych, a w niektórych nie obowiązuje – np. w Wielkiej Brytanii, Indiach czy Korei Południowej w pewnym zakresie dopuszczalne jest finansowanie rządu przez bank centralny.

Stróż polskiego pieniądza

Mandat Narodowego Banku Polskiego został określony w art. 227 Konstytucji RP, przyznającym mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej z zastrzeżeniem odpowiedzialności za wartość polskiego pieniądza.

Jak zauważa prof. Rafał Sura w swoim opracowaniu z 2021 r. pt. „Niezależność Narodowego Banku Polskiego a relacje z Parlamentem RP”: „Pozycja ustrojowa i mandat NBP sprawiają, że nie mieści się on w klasycznej strukturze trójpodziału władz. Jednak dysponuje dwojakiego rodzaju osobowością prawną, tj. publicznoprawną i prywatnoprawną, a co najistotniejsze obdarzony jest przymiotem niezależności. Zasada niezależności banku centralnego wynika z całokształtu jego konstytucyjnoprawnej konstrukcji zadań, przy czym w Konstytucji RP ta zasada nie jest wyrażona expressis verbis. Podobnie w ustawie o NBP również nie zostało użyte pojęcie «niezależność» w odniesieniu do banku centralnego, ale całokształt polskich regulacji prawnych w tej materii sytuuje go w grupie najbardziej niezależnych banków świata”.

Sura zwraca również uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K. 25/99 z 2000 r.), z którego wynika, że specyficzna pozycja ustrojowa NBP jako centralnego banku państwa polega z jednej strony na niezależności wobec organów państwowych, z drugiej zaś na apolityczności tego banku. Narodowy Bank Polski działa w obszarze finansów publicznych, ale jego kompetencje zostały oddzielone od kompetencji rządu.

Jak podkreśla Rafał Sura pogląd ten potwierdzono i rozwinięto w wyroku 14 o sygn. akt K. 26/03, w którym Trybunał stwierdził, że chociaż Konstytucja RP nie formułuje wprost zasady niezależności banku centralnego, to jednak realizowanie przez NBP powierzonych mu konstytucyjnie zadań w dużym stopniu wymaga jego niezależności. Trybunał dowodził, że niezależność instytucjonalna odnosi się nade wszystko do pozycji banku centralnego w systemie organów państwa oraz sposobu powoływania i odwoływania jego władz.

„Zgodnie z przepisami Konstytucji RP odnoszącymi się do NBP ustrojodawca uwzględnił wszystkie aspekty niezależności banku centralnego. Zdaniem Trybunału niezależność NBP zatem gwarantowana jest implicite przez art. 227 Konstytucji RP” – podsumowuje Sura.

W obronie zasad

Przedstawiciele większości parlamentarnej grożą postawieniem Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu. Złożenie wniosku w tej sprawie technicznie jest możliwe, ponieważ, by go przygotować potrzeba podpisów zaledwie 115 posłów, a do przegłosowania wystarczy bezwzględna większość w obecności co najmniej połowy parlamentarzystów.

Sam wniosek według niektórych prawników wystarczy, by Prezes NBP został zawieszony w swoich funkcjach, co oznaczałoby, że jego obowiązki przejmuje I zastępca Prezesa NBP. Wiele jest jednak opinii, i to ekspertów niekoniecznie sprzyjających prof. Adamowi Glapińskiemu, którzy uznają taką interpretację za niedopuszczalną.

– Prezes NBP jest organem konstytucyjnym, który musi zachować niezależność od Sejmu. Ta niezależność związana jest z tym, aby w swojej działalności prezes NBP nie kierował się tylko interesami większości parlamentarnej. Zatem choć może nastąpić postawienie prezesa NBP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, to nie oznacza to, że można go zawiesić w urzędowaniu. Prezes banku centralnego nie jest osobą, którą w świetle ustawy o Trybunale Stanu można zawiesić w urzędowaniu – tłumaczył pod koniec listopada w rozmowie z PAP konstytucjonalista prof. Ryszard Piotrowski.

Podobne wątpliwości wyrażał pod koniec ubiegłego miesiąca na łamach Wyborczej.pl również krytyczny wobec Prezesa NBP ekonomista Stefan Kawalec. „ Przy bliższej analizie trudno nie dojść do wniosku, że określona w ustawie o Trybunale Stanu procedura pociągnięcia do odpowiedzialności jest w przypadku Prezesa NBP sprzeczna z zasadą niezależności banku centralnego” – stwierdził. „Posłużenie się obecnymi przepisami ustawy o Trybunale Stanu i spowodowanie zawieszenia Prezesa NBP stanowiłoby precedens podważający w praktyce niezależność banku centralnego. Każdy przyszły Prezes NBP byłby narażony na naciski i groźby zastosowania wobec niego takiej procedury, jeżeli nie będzie odpowiednio uległy wobec rządzącej większości” – dodał.

Przypomniał również, że w 2006 r. ówczesny Prezes NBP Leszek Balcerowicz odmówił stawienia się przed sejmową komisją śledczą, argumentując, że jeśli stawi się przed komisją, to każdy przyszły Prezes NBP będzie musiał się liczyć z tym, że może być nękany przesłuchaniami przed komisją śledczą. Stworzyłoby to mechanizm stałego nacisku, osłabiający zdolność NBP do obrony wartości pieniądza.

Wsparcie z zagranicy

– Prawo Unii Europejskiej zapewnia ochronę prezesowi polskiego banku centralnego, gdyby przyszły rząd planował bezprawnie postawić go w stan oskarżenia lub zawiesić – stwierdziła w ostatnich dniach w wypowiedzi dla Reutersa Christine Lagarde, Prezes Europejskiego Banku Centralnego.

W liście do prof. Adama Glapińskiego przypomniała, że Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych i EBC obejmujący gwarancję niezależności prezesów krajowych banków centralnych, zapewnia ochronę szefowi NBP. „Europejski Bank Centralny wskazuje, że Narodowy Bank Polski będzie mógł skierować do Trybunału Sprawiedliwości UE ewentualne zawieszenie Prezesa NBP w czynnościach, po postawieniu przed Trybunałem Stanu. W przypadku, gdyby posłowie byłych partii opozycyjnych rzeczywiście złożyli wstępny wniosek do Sejmu, jakikolwiek środek wpływający na możliwość wykonywania przez pana obowiązków Prezesa NBP może, jeśli nie jest zgodny z prawem, wpłynąć na pana niezależność, a tym samym na niezależność Rady Ogólnej ESBC” – czytamy w liście Christine Lagarde do prof. Adama Glapińskiego.

Nie są to jedynie czcze zapewnienia. Instytucje unijne już raz zareagowały w podobnego rodzaju sprawie kilka lat temu, gdy łotewskie władze zawiesiły prezesa banku centralnego tego kraju, stawiając mu zresztą znacznie poważniejsze – bo korupcyjne – zarzuty. Skargi do TSUE złożył wówczas zawieszony prezes, ale też sam EBC. Trybunał stwierdził, że zawieszenie było bezprawne. W poprzedzającej postanowienie opinii rzecznika generalnego możemy przeczytać, że „[…] niezależność krajowych banków centralnych należących do ESBC, a także członków Rady Prezesów EBC, jako głównego organu decyzyjnego tego banku i Eurosystemu jest zapisana w traktacie o funkcjonowaniu UE, jako niezbędny czynnik stabilności cen, będącej głównym celem polityki gospodarczej i pieniężnej Unii i ESBC. Z tego względu art. 130 TFUE oraz art. 7 statutu ESBC i EBC stanowią wyraźnie, że członkowie któregokolwiek z organów decyzyjnych EBC ani krajowe banki centralne przy wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone traktatami i statutem ESBC i EBC, nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od jakichkolwiek organów”.

Postawienie Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu stanowiłby bardzo niebezpieczny precedens, zarówno w skali kraju, gdzie bank centralny wraz z niezależnością straciłby swoją najsilniejszą broń – wiarygodność, jak i w skali Europy – naruszenie niezależności banku centralnego w jednym kraju mogłoby bowiem uruchomić zasadę domina i zdestabilizować w konsekwencji całą europejską gospodarkę. Być może świadomość takich konsekwencji dotarła do czołowych polityków obecnej większości parlamentarnej, bo w ich ostatnich wypowiedziach zdaje się słyszeć mniej zapalczywości, a więcej deklaracji o zatroskaniu interesem kraju. Również tym finansowym, który w dużej mierze zależy od spokoju wokół banku centralnego.

partner