Inflacyjne alibi dla wzrostu zadłużenia

Rząd luzuje regułę fiskalną, a ekonomiści przestrzegają w specjalnym raporcie przed konsekwencjami nadmiernego zapożyczania się.

W tym tygodniu rząd przyjął dwa projekty ustaw istotne z punktu widzenia sytuacji finansów publicznych. O jednym jest głośno, o drugim nieco ciszej. Pierwszy dotyczy podwyższenia świadczenia wychowawczego do 800 zł od początku kolejnego roku. Drugi, znacznie bardziej hermetyczny, to korekta ustawy o finansach publicznych. Na stronach Rządowego Centrum Legislacji został opublikowany dopiero wczoraj, już po przyjęciu przez rząd.

800 plus zwiększa obciążenia budżetowe o 24 mld zł rocznie, więc łącznie podbija wydatki na ten cel do ponad 60 mld zł, czyli ok. 2 proc. PKB. Drugi dokument wprowadza zmiany w stabilizującej regule wydatkowej, które mają dać swobodę w przygotowaniu budżetu na 2024 r. także po to, by udźwignąć zwiększone wydatki. Mówimy tu o korekcie rzędu ok. pięciu procent PKB, a więc potężnej, która będzie miała wpływ zarówno na deficyt, jak i na dług.

Pod kontrolą czy nie?

Dyskusja o długu publicznym toczy się od miesięcy. Z jednej strony pojawiają się ostrzeżenia przed jego szybkim wzrostem, z drugiej uspokajanie, że sytuacja jest pod kontrolą, bo dług w relacji do PKB jest niski. We wczorajszym wywiadzie dla DGP mówił o tym Artur Soboń, z wiceminister finansów. – Po I kw. tego roku nasz dług, liczony według metodologii unijnej, wyniósł nieco ponad 48,1 proc. PKB, a według definicji krajowej – 38 proc. PKB. Oczywiście ten dług będzie stopniowo w kolejnych latach wzrastał, deficyt zresztą też. Natomiast mamy jakąś elastyczność fiskalną w zakresie nowych wydatków albo mniejszych obciążeń – powiedział.

Innego zdania są autorzy raportu „Zagrożenia rosnącego długu publicznego”, trzej ekonomiści: Rafał Benecki – główny ekonomista ING Banku Śląskiego, Sławomir Dudek – były urzędnik MF, prezes Instytutu Finansów Publicznych, oraz Ludwik Kotecki – były wiceszef MF, obecnie członek Rady Polityki Pieniężnej.

Zwracają uwagę, że spadek długu w relacji do PKB nie powinien nas za bardzo uspokajać, ponieważ to głównie zasługa inflacji. „W «wyrastaniu» relacji długu publicznego do PKB pomaga zarówno realny wzrost PKB, jak i inflacja, ponieważ mianownik tej relacji to nominalny PKB. Historia gospodarcza pokazuje, że po wojnach, kiedy zadłużenie krajów mocno zwykle rosło, pomocna w «spłacie» długów wojennych była często właśnie wysoka inflacja” – piszą autorzy. Mimo że przyrost długu liczonego metodologia unijną (EDP) wyniósł w ubiegłym roku 101,7 mld zł (wobec 73,9 mld zł w 2021 r.), to relacja długu do PKB spadła o 4,5 pkt proc. W głównej mierze zdecydowała o tym właśnie inflacja. Jak szacują autorzy, jej wpływ na spadek relacji długu wyniósł 5,4 pkt proc. PKB, podczas gdy wpływ realnego wzrostu PKB to tylko 2,4 pkt proc. Ich zdaniem, gdyby inflacja była w granicach celu NBP, czyli ok. 2,5 proc., a nie dwucyfrowa, wówczas dług do PKB wyniósłby nie 49 proc., a ponad 55 proc. „Jest jednak druga strona medalu «wyrastania» poprzez inflację, tj. fakt, że jest ona «ukrytym podatkiem». Podwyższona inflacja zjada oszczędności społeczeństwa i oczywiście powoduje wiele innych znanych z literatury i przeszłości kosztów dla gospodarki” – piszą ekonomiści. Pokusili się nawet o wycenę tego podatku inflacyjnego. Ich zdaniem, by przy inflacji w okolicy 2,5 proc. zachować obecną relację długu do PKB, czyli ok. 49 proc., należałoby spłacić od 154,1 do nawet 203,2 mld zł. Powołują się przy tym na inne wyliczenia ekonomistów Andrzeja Sławińskiego i Stanisława Kluzy, którzy podatek inflacyjny oszacowali na ok. 150 mld zł. To mniej więcej równowartość całości wpływów z PIT, zarówno tych budżetowych, jak i przeznaczonych dla samorządów.

To pokazuje, że rządzący nie powinni się cieszyć ze spadku relacji długu do PKB i nie powinni traktować tego parametru jako rosnącego marginesu swobody programowania nowych wydatków. Tym bardziej że jednocześnie inflacja napędza wydatki budżetowe, wymusza także wzrost wydatków poprzez indeksację płac. Niski poziom długu do PKB także nie powinien wyłączać czujności, gdyż zdarzały się kryzysy jak np. w Rumuni w 2009 r., gdy kraj ten musiał prosić o pomoc w finansowaniu długu, mimo że wynosił on wówczas zaledwie 12,3 proc. PKB i był jednym z najniższych w UE.

Rozwarte nożyce

Eksperci zwracają też uwagę na rosnące nożyce między długiem – potocznie mówiąc – budżetowym, czyli państwowym długiem publicznym (PDP), a liczonym metodologią unijną długiem instytucji rządowych i samorządowych. To właśnie ten ostatni wyniósł na koniec roku 49 proc. PKB, gdy dług PDP w tej relacji był o ok. 10 pkt proc. niższy. To różnica aż 300 mld zł, bo dług według UE wyniósł ponad 1,5 bln zł. Jak pokazuje grafika przygotowana przez autorów raportu, nożyce zaczęły się rozwierać po kryzysie światowym w 2008 r. i różnica w poprzedniej dekadzie wynosiła od 40 do 50 mld zł, ale skokowo wzrosła od 2020 r., gdy powstał fundusz covidowy – zwiększyła się do ponad 200 mld zł, a na koniec zeszłego roku wyniosła już 300 mld zł.

Wbrew potocznym opiniom pojawiającym się w mediach to nie jest dług ukryty, bo jest on widoczny w wyliczeniach według metodologii unijnej. Natomiast niesie on dwa zagrożenia. Po pierwsze, w przeciwieństwie do PDP słabiej jest kontrolowany przez parlament. Po drugie, by inwestorzy kupili obligacje Banku Gospodarstwa Krajowego, które służą do finansowania długu pozabudżetowego, muszą mieć one wyższe oprocentowanie niż papiery skarbowe. Ekonomiści wyliczają, że różnica w kosztach w perspektywie 2040 r. może nawet przekraczać 10 mld zł.

Wydatkowe zagrożenia

Wreszcie autorzy raportu zwracają uwagę na zagrożenia rozwojowe. Ludwik Kotecki wskazuje na przynajmniej trzy takie, które oznaczają duże wydatki. Pierwszy: demografia. Z jednej strony będzie mniej ludzi na rynku pracy, z drugiej wzrośnie liczba tych w starszym wieku, których trzeba będzie otaczać opieką długoterminową, wypłacać świadczenia. Kolejny problem to transformacja energetyczna, dziś 70 proc. energii mamy z węgla, a firmy chcą korzystać z zielonej energii, więc albo poniesiemy koszty transformacji, albo stracimy jako lokalizacja inwestycji. Trzecia kwestia to ogromne wydatki na obronność.

– Te wyzwania to kilkadziesiąt procent PKB w perspektywie 20–30 lat i to nie 5 czy 4 proc., a raczej w granicach 20–30 proc. PKB, więc pojawia się pytanie: skąd wziąć pieniądze – mówi nam Kotecki. Jego zdaniem albo będziemy podwyższać podatki, co może pogorszyć konkurencyjność rynku pracy i skłonić młodych Polaków do emigracji, albo będziemy ciąć wydatki. Trzecia opcja to zwiększanie długu, ale nie możemy tego robić stale. Większa emisja długu może dodatkowo wpłynąć na konkurencyjność gospodarki, gdy banki będą wolały kupować dług od państwa, niż ryzykować, finansując wydatki na badania i rozwój czy transformację energetyczną. ©℗