- Po listopadzie nadal w budżecie państwa jest nadwyżka 18,3 mld zł, deficyt całego sektora finansów publicznych na koniec roku liczony metodologią unijną może wynieś ok. 3,5 proc. - uważa Łukasz Czernicki, główny ekonomista resortu finansów.
Po październiku mieliśmy w budżecie 27 mld zł nadwyżki. Sam listopad zamknął się deficytem. Czego możemy się spodziewać, jeżeli chodzi o roczne wyniki budżetu, ale też całego sektora finansów publicznych?
Ze wstępnych danych wynika, że nadwyżka po listopadzie wynosi 18,3 mld zł. Pod koniec roku będą duże wydatki, ale na tym etapie możemy jedynie powiedzieć, że wynik budżetu będzie wyższy niż pierwotnie założono. Natomiast ciężko w tym momencie stwierdzić o ile. To będzie zależało właśnie od skali wydatków. Do końca roku poszczególne jednostki sektora finansów publicznych mogą dysponować środkami, które zostały im przypisane, i dopiero na koniec roku dowiemy się jakiej części z nich nie wykorzystały.
Czy te zwiększone wydatki pod koniec roku to będą jakieś duże pozycje, czy suma różnych małych?
To będzie raczej suma wielu małych, które realizują się na poziomie resortów niż jakieś konkretne wydatki. Choć szczegółów - z perspektywy głównego ekonomisty Ministerstwa Finansów - nie śledzę.
Szykujecie w budżecie „zakładki” na przyszły rok? Poprzednio widzieliśmy np. nadpłaconą dotację do FUS?
Nie przewidujemy dużych „zakładek” na przyszły rok.
Wracając do wyniku rocznego całego sektora finansów publicznych. Jesienna prognoza Komisji Europejskiej mówi, że deficyt wyniesie 4,8 proc. PKB i jest nieco wyższa od waszych szacunków z Aktualizacji Programu Konwergencji.
Z dzisiejszej perspektywy można powiedzieć, że deficyt na poziomie 3,5 proc. w całym sektorze to realistyczny szacunek.
Z czego wynika różnica?
Od kilku lat w zasadzie mamy naturalne oszczędności w sektorze. Jest kilka tropów, na które można zwrócić uwagę analizując ten fenomen. Jednym z nich jest to, że wydatki militarne nie były realizowane w takim tempie jak zakładano, bo to jest kwestia opóźniających się dostaw. A pamiętajmy, że jeśli mówimy o deficycie sektora wg. metodologii unijnej tzw. gg (od general government – red.), to interesują nas właśnie dostawy, a nie samo sfinansowanie wydatku. Druga kwestia to realizacja inwestycji w sektorze samorządowym. Plany inwestycyjne są trochę wyższe niż praktyczne wykonanie. Trzecia rzecz to wyższe dochody. W efekcie w zasadzie od 2015/16 roku różnica pomiędzy tym, co przekazujemy Komisji Europejskiej pod koniec roku w jesiennej notyfikacji fiskalnej, a tym, jak ostatecznie deficyt się realizuje, wynosi 1 czy 1,5 pkt. proc. PKB. W latach covidowych te „zakładki” były bardzo duże. Wówczas ta różnica wynosiła nawet ponad 100 mld zł. Czyli to było kilka procent PKB między tym, jak my sami się ocenialiśmy pod koniec roku w notyfikacji fiskalnej, a tym jak kończyliśmy dany rok. To też trochę wynika z tego, że my zawsze fiskalną stronę prognozujemy według planów wydatkowych, które w dużej mierze się nie realizują. Regularnie, od kilku lat mamy też dochody wyższe od zakładanych, co z kolei wynika z bardziej konserwatywnych od wykonania prognoz makroekonomicznych.
Czyli można powiedzieć, że im wyższe są wydatki zbrojeniowe tym większa szansa na oszczędności?
Tu chodzi raczej o moment dostarczenia sprzętu militarnego, który jest teraz poszukiwany i kupowany nie tylko przez Polskę. Nie zawsze pierwotnie planowane terminy dostaw są możliwe do realizacji. Oczywiście, im większe zamówienia, tym większe skutki potencjalnych opóźnień w dostawach, w stosunku do harmonogramu, co wpływa na przesunięcie terminu rejestracji wydatku w wyniku sektora gg – w ujęciu zgodnym z unijnym standardem ESA2010. Oczywiście, więcej kupowaliśmy już przed wybuchem wojny, a obecne plany zakupowe są jeszcze bardziej ambitne więc i poziom wydatków będzie wyższy. Ale może być tak, że pewne zakupy nie zrealizują się tak szybko, jak zakładamy i wtedy zarejestrujemy to w wyniku sektora gg.
Tylko co z finansowaniem tych zakupów, w budżecie to 90 mld zł. Plus ponad 40 mld zł poza budżetem. Tylko dziś cały świat się zbroi, a sytuację na rynkach finansowych mamy jaką mamy.
Jeśli chodzi o plan finansowania to prace trwają. MF jest jedną ze stron, ale na pokładzie jest też Bank Gospodarstwa Krajowego i oczywiście resort obrony. Pamiętajmy, że te plany zakupowe są rozłożone na kilkanaście lat. Na pewno będziemy kładli nacisk na to, żeby jak najwięcej zakupów było sfinansowane poprzez mechanizmy pozarynkowe, czyli np. kredyty pochodzące z instytucji rozwoju, finansowanie międzyrządowe. Oczywiście będzie to w statystykach polskiego długu, ale zmniejszy obciążenie Ministerstwa Finansów, czy BGK w kontekście konieczności pozyskania tych środków na rynku.
Ale nawet jak to będzie stała rata ze strony instytucji zewnętrznych, jak np. rata kredytu w banku, to pieniądze na ten cel trzeba będzie zdobyć.
Na pewno to jest coś, co będzie miało wpływ na finanse publiczne w dłuższym okresie. Musimy mieć taką świadomość, że plany wydatkowe na zakup sprzętu w 2023 r. z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych to czterdzieści kilka miliardów złotych, a więc nieco ponad 1 proc. PKB. Jeśli regularnie będziemy mieli tego typu kwoty w kolejnych latach, to te pieniądze trzeba będzie zdobyć - albo samemu pożyczyć na rynku, albo sfinansować przez jakieś mechanizmy pozarynkowe. Na pewno będzie to obciążało całą gospodarkę.
To oznacza jeszcze bardziej znaczący wzrost zarówno długu, jak i kosztów jego obsługi. Czy to będzie do udźwignięcia?
jakie warunki zostaną ostatecznie ustalone w ramach tych mechanizmów pozarynkowych. Ważne, że ani nas, ani BGK nie będzie to obciążać, co zmniejsza konieczność emisji obligacji na ten cel przy obecnych, wymagających warunkach rynkowych. Dlatego priorytetem dla nas jest to, żeby tego finansowania pozarynkowego było dużo. Poza tym, jeżeli mówimy o perspektywie kilku czy kilkunastoletniej, to stopy procentowe spadną prędzej czy później. Prognozy rynkowe mówią, że pierwsze obniżki mogą być już w nawet pod koniec 2023 r. i później w kolejnych latach będą następne. Zwracam też uwagę, że niektóre „niestandardowe” wydatki mamy finansowane obecnie ze środków, które powinny teoretycznie zasilać budżet z wpływów z ETS (systemu handlu emisjami – red.) czy z zysku Narodowego Banku Polskiego, co zmniejsza nasze zapotrzebowanie na pozyskiwanie środków rynkowych na te cele.
Tylko np. jeśli chodzi o zysk NBP przez ostatnie kilka lat mieliśmy sytuację, w której był on efektem przede wszystkim różnic kursowych pod koniec roku, a w tej chwili na to się nie zapowiada, więc zysk może być mały lub nie będzie go wcale.
Zysk NBP w ostatnich latach na pewno się przydawał, ale to nie są decydujące kwoty z perspektywy budżetu. Więc to nie jest tak, że nasze wydatki zbrojeniowe czy nasze tarcze będą zależeć od zysku banku centralnego.
A jeżeli chodzi o to pozabudżetowe zadłużanie, to podawaliśmy niedawno, że na koniec trzeciego kwartału zadłużenie funduszu covidowego sięgnęło 144 mld zł. Gdy do tego dodamy jeszcze Polski Fundusz Rozwoju, Krajowy Fundusz Drogowy, to kwota pęcznieje to do 280 mld zł. Czy to nie jest trend, który za chwilę zacznie być problematyczny?
Ja bym zaczął od tego, że rola finansowania pozabudżetowego, czyli przez PFR i BGK, w kolejnych latach nie będzie tak duża jak teraz. Bo to z założenia były działania antykryzysowe, wynikające głównie z sytuacji w trakcie pandemii. Fundusz covidowy płynnie przeszedł od finansowania wydatków dotyczących pandemii do obecnych działań antykryzysowych, związanych z sytuacją na rynku energii i paliw. Ale wydatki na te cele będą coraz mniejsze - zakładam, więc że fundusz ten będzie wygaszany.
Oczywiście jest pytanie o udział BGK w finansowaniu wydatków zbrojeniowych. Plany zadłużenia, które pokazywaliśmy w strategii zarządzania długiem nie do końca odzwierciedlają rolę banku w tym procesie, bo moim zdaniem ona nie będzie tak istotna. Jeżeli założymy, że finansowanie wydatków militarnych będzie się odbywać przez kredyty, banki rozwoju, to automatycznie zmniejszy to udział BGK, choć oczywiście ten dług nadal będzie polskim długiem.
Tak czy inaczej czeka nas wzrost kosztów obsługi długu. Do jakiego poziomu w relacji do PKB dojdziemy?
My założyliśmy w strategii zarządzania długiem, że koszy obsługi długu Skarbu Państwa to będzie ok. 2 proc. PKB i tego się trzymamy.
Czyli ponad 66 mld zł!
Tak, później to oczywiście będzie więcej, ale też będzie rosło nam PKB. Więc w relacji do PKB ten koszt nie będzie na zbliżonym poziomie, a to jest najważniejsza miara.
Tylko zaczynamy dochodzić do takiego poziomu kosztów obsługi, który kiedyś dla rządu Tuska był bodźcem do tego, żeby dokonać zmian w OFE.
Moim zdaniem konieczność zmian w OFE wynikała z innej kwestii - chodziło o nasze reguły fiskalne, bo wówczas byliśmy z naszym długiem publicznym PDP (Państwowy Dług Publiczny - klasyfikacja ustawowa długu, jest on niższy niż liczony wg. metodologii unijnej – red.) blisko konstytucyjnego pułapu. To moim zdaniem wpłynęło na ten ruch, a nie koszty obsługi długu. Obecnie z kosztami obsługi długu w relacji do PKB jesteśmy na poziomie z 2014 r. A pamiętajmy, że w czasach kryzysu finansowego zbliżały się one do 2,6 proc. PKB.
Tylko potem mieliśmy rekordowo niskie stopy procentowe, a więc także rekordowo niskie koszty obsługi długu. Więc to, co się dzieje teraz z naszymi kosztami długu, to jest moim zdaniem naturalna reakcja na zmieniające się warunki rynkowe, czyli rosnące stopy procentowe.
Możemy się pocieszać żonglując relacją do PKB, tym bardziej, że dzięki inflacji mamy wysoki nominalny wzrost PKB, ale jeśli dojdzie do np. szybkiego obniżenia inflacji i recesji, to te koszty gwałtownie wzrosną.
Ale jak spadnie inflacja, to spadną i stopy procentowe i wtedy te koszty z czasem też się dostosują.
Ale do tego czasu wyemitujemy sporo długu z wysokimi odsetkami.
Ale nie tyle, żeby sytuacja nam się mogła wymknąć spod kontroli. Poza tym gospodarka będzie cały czas rosła, w ujęciu realnym, ale przede wszystkim nominalnym.
Jak wygląda sytuacja na rynku długu, będziemy zwiększali udział długu zagranicznego? Nie powtórzy się rentowność na poziomie 9 proc.?
Sytuację najlepiej obrazuje spadek rentowności, który dosyć szybko nastąpił po tym szczycie. Głównym rynkiem finansowania pozostaje rynek krajowy, gdzie nie ma ryzyka walutowego ale nie ukrywamy, że nasza aktywność na rynkach zagranicznych jest większa niż w ostatnich latach. W strategii mamy zapisany udział długu w walutach obcych w długu Skarbu Państwa nie większy niż 25 proc., ale z możliwością przejściowych odchyleń związanych z sytuacją rynkową lub budżetową. Biorąc pod uwagę refinansowanie istniejącego długu walutowego i nowe potrzeby pożyczkowe daje nam to sporą przestrzeń na finansowanie na rynkach zagranicznych, bo obecnie jesteśmy na poziomie około 23 proc. i możemy z niej skorzystać. Strategia pozwala na elastyczność w doborze rynków i instrumentów w zależności od sytuacji rynkowej, tak aby nie stwarzać nadmiernej presji na żaden z segmentów rynku.
Ale na rynku krajowym też sytuacja nie jest łatwa, bo banki mają mnóstwo obligacji, widzieliśmy ostatnie wyniki sprzedaży obligacji detalicznych - szału nie było.
Wcześniejszy bardzo duży popyt na obligacje detaliczne wynikał z tego, że mieliśmy bardzo konkurencyjną ofertę w relacji do banków. Można powiedzieć, że Ministerstwo Finansów zmotywowało banki do ruszenia z oprocentowaniem lokat w górę. Mimo wszystko może do Japonii nam jeszcze jest daleko, ale akurat warunki kryzysowe stały się świetną okazją do tego, żeby zachęcić naszych obywateli do kupowania polskiego długu. To zadziałało i w ten sposób mamy już sfinansowane ok. 55 mld zł. To jest bardzo ważne, dodatkowe źródło finansowania potrzeb pożyczkowych. I moim zdaniem te poziomy zainteresowania przez Polaków obligacjami skarbowymi pewnie zostaną w najbliższych latach.
A jaki jest w tej chwili tzw. poziom poduszki budżetowej?
To będzie dopiero wiadomo ostatecznie pod koniec roku. Zwłaszcza, że w grudniu często zapadają decyzje o wydatkowaniu bądź jeszcze niewydatkowaniu pewnych środków.
Ostatnio MF był na tzw. roadshow, w ramach których namawiał do zakupu polskich obligacji. Jak Polska jest odbierana na zewnątrz, na ile inwestorzy interesują się wojną czy sytuacją fiskalną?
Zacznijmy od tego, że Ministerstwo Finansów prowadzi politykę otwartych drzwi w kontaktach z inwestorami, co oznacza że przedstawiciele resortu spotykają się z nimi zarówno w formacie zdalnym jak i osobiście. Tak robiliśmy od zawsze i nie ma w tym niczego niezwykłego. To że po okresie pandemii wróciliśmy do standardu obowiązującego od lat nie powinno być jakimkolwiek zaskoczeniem – po prostu wykonujemy swoją pracę. Tak jak w przypadku częstych sytuacji gdy inwestorzy skłonni do nabycia polskich obligacji osobiście przyjeżdżają do Polski i spotykają się z nami w siedzibie ministerstwa. Interesują się często skutkami wojny i naszymi relacjami z Komisją Europejską. Chcą wiedzieć, jaki jest kierunek polityki rządu - czy bardziej proeuropejski, koncyliacyjny, czy bardziej nastawiony na jakieś zwarcie z Komisją. Im wyraźniej widać, że ten przekaz jest bardziej proeuropejski, tym lepiej jesteśmy odbierani jako kraj przez rynki finansowe.
Kwestia akcentów w polityce europejskiej i wysyłania sygnałów do rynków to jedna sfera, ale jest też jest sfera twardych liczb, czyli otrzymania miliardów euro z Krajowego Planu Odbudowy. Czy ewentualny brak pieniędzy z KPO w przyszłym roku będzie nam bardzo doskwierał?
Niespecjalnie, ze względu na mechanizm tzw. prefinansowania KPO przez Polski Fundusz Rozwoju. Można powiedzieć, że kupiliśmy sobie czas na polityczne rozstrzygnięcie kwestii KPO z Brukselą i to inwestorów też uspokaja.
Wydatki będą chyba mniejsze od zaplanowanych, a jak wygląda strona dochodowa.
Myślę, że wydatki powinny być zbliżone do tego, co sobie założyliśmy, ewentualnie z jakimś delikatnym ryzykiem w górę. Dochody zasadniczo zaskoczyły in plus, choć Tarcza Antyinflacyjna zebrała jednak sporo z tej „górki”. Natomiast zmiana konstrukcji Tarczy będzie oznaczać silne wzrosty.
Widzimy też, że wystrzeliły dochody z CIT. Do tego stopnia, że pierwszy raz mogą być wyższe niż dochody z PIT. Jak to interpretujecie?
Być może w jakimś stopniu przyczyniły się do tego zmiany podatkowe z początku tego roku. Ale moim zdaniem większość tych dodatkowych wpływów z CIT to po prostu bardzo dobre wyniki przedsiębiorstw, wynikające m.in. z inflacji. W okresie wysokiej inflacji jest tak, że jedni tracą, drudzy zyskują. I wydaje się, że część przedsiębiorstw ma obecnie nadmiarowe zyski, szczególnie te z branży energetycznej. W tej sytuacji dla rynków też ważne jest to, że w końcu stworzyliśmy mechanizmy dotyczące np. cen gazu, które w zaangażują te nadmiarowe zyski firm energetycznych.
Jakie są wyniki Polskiego Ładu? Jak wygląda ten system po niepełnym roku działania?
Tu trzeba mówić nie tylko o Polskim Ładzie, ale też jego lipcowych korektach w ramach programu Niskie Podatki. Efekty tych zmian będziemy widzieć dopiero po rozliczeniu rocznym, czyli gdzieś w okolicach maja 2023 r.
Co jest największym ryzykiem dla przyszłorocznego budżetu?
Wszystko, co się może wydarzyć jeszcze na rynku energetycznym. Co prawda, sytuację stabilizować mogą tworzone mechanizmy rynkowe, np. limity cenowe na gaz czy ropę. Natomiast kryzys energetyczny ma to do siebie, że pewne rzeczy ciężko skalkulować, dlatego kalkulujemy z tzw. górką i liczymy, że zostaniemy zaskoczeni in plus.
A jeśli coś nas zaskoczy in minus i trzeba będzie znowu przeprowadzić akcję typu wypłata dodatków do opału? Czy mamy jakieś „zaskórniaki”, żeby to w przyszłym roku sfinansować?
Myślę, że tak. Z tej perspektywy tak ważne jest postrzegania Polski na rynkach finansowych, bo to one mogą być naszym buforem w razie niespodziewanych wydatków.
Czy dla przyszłorocznego budżetu zagrożeniem nie jest też to, że będzie to rok wyborczy? Pokusa rządzących do wydawania ekstra pieniędzy jest wtedy dużo większa.
Wydaje mi się, że w rządzie jest duża świadomość, w jakiej sytuacji się znajdujemy. Ogólnie jesteśmy w dobrej sytuacji fiskalnej, natomiast warunki rynkowe są dosyć trudne i to, że np. rząd nie zdecydował się na przedłużenie Tarczy Antyinflacyjnej w jej kształcie z 2022 roku jest ważnym sygnałem. To są przecież konkretne oszczędności. Dzięki temu mamy dodatkowo prawie 1 proc. PKB w budżecie. Na to nakładają się plany oszczędnościowe resortów, o których informowała minister Rzeczkowska.
W kolejnych latach będziemy mieli kilka takich pozycji wydatkowych, które się będą za nami ciągnąć. Największym wyzwaniem w 2023 r. będzie finansowanie wydatków militarnych. Bedą też wyższe wydatki na zdrowie. Zakładam jednak, że równocześnie będą się zmniejszały wydatki związane z kryzysem energetycznym. Natomiast jeśli mówimy stricte o roku wyborczym, to zakładam, że tu nie ma przestrzeni na jakieś duże prezenty wyborcze.
Co może pozytywnie zaskoczyć w przyszłym roku?
Może to prognozowane spowolnienie okaże się trochę mniejsze. Ostatnie dane pokazują, że przemysł niejako wymyka się wszystkim analizom, bo wyjątkowo elastycznie reaguje na to, co się dzieje na rynkach. Być może wchodzimy w jakieś nowe łańcuchy dostaw. Makroekonomicznie przyszły rok może być wręcz miękkim lądowaniem. Jeśli chodzi o prognozy, to konsensus już jest poniżej 1 proc. PKB, ale może sytuacja ostatecznie pozytywnie nas zaskoczy. Zwłaszcza jeśli pojawiłyby się środki z KPO. Są więc podstawy, by sądzić, że rok 2023 od strony makroekonomicznej okaże się lepszy niż zakładamy.