Kryzys spowodowany pandemią, wojna w Ukrainie oraz powiązany z nią kryzys gospodarczy i energetyczny zachwiały tempem rozwoju gospodarczego Polski. Niewiadome i wyzwania definiujące obecnie rzeczywistość gospodarczą stały się udziałem również samorządów, borykających się z trudnościami w skali lokalnej. O ich sytuacji dyskutowali uczestnicy XV konferencji BGK dla JST „Samorząd terytorialny – finanse w czasie kryzysu”.

Inwestycje, rozwój mieszkalnictwa oraz kapitał społeczny to fundamenty, które budują współpracę Banku Gospodarstwa Krajowego z jednostkami samorządu terytorialnego w dobie kryzysu - wskazywała podczas otwarcia konferencji w Warszawie Beata Daszyńska-Muzyczka, prezes Banku Gospodarstwa Krajowego.

– Według Międzynarodowego Funduszu Walutowego, 1 proc. PKB wydatkowane na inwestycje publiczne przynosi w średnim i długim okresie wzrost o 2-2,5 proc. PKB. To najlepsze inwestycje, jaką państwa mogą realizować dla swojego społeczeństwa. Odpowiedzią w naszym kraju jest Program Inwestycji Strategicznych – wskazała prezes BGK.

Nie mniej istotny jest program rozwoju mieszkalnictwa, realizowany w oparciu o środki z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa, utworzonego w BGK, który przyczynił się do wzrostu zainteresowania inwestycjami mieszkaniowymi wśród samorządów.

– Rocznie wydawaliśmy na program mieszkań komunalnych i czynszowych ok. 150-180 mln złotych. W zeszłym roku, po zmianie zapisów ustawowych, ten przedział sięgnął aż 1,3 mld złotych. A tylko w tym roku przez trzy kwartały to już 800 mln złotych przeznaczonych na mieszkania komunalne i czynszowe – wyliczała Beata Daszyńska-Muzyczka.

Nadwyżka operacyjna i drogi dług

Premier Mateusz Morawiecki w liście skierowanym do uczestników konferencji wskazał na potrzebę jedności władzy publicznej oraz współpracy w dobie kryzysu. Przypomniał, że rok 2021 jednostki samorządu terytorialnego zamknęły nadwyżką budżetową w wysokości 17 mld zł, mimo pierwotnie planowanego deficytu. Odnotowały też nadwyżkę operacyjną w kwocie 36 mld zł, co stanowi historycznie najlepszy wynik budżetów samorządowych. Ten rezultat – ocenił premier – jest efektem przede wszystkim dobrej, mimo pandemii, sytuacji gospodarczej kraju oraz wprowadzonych rozwiązań wzmacniających i stabilizujących sytuację jednostek samorządu terytorialnego. Ze wstępnych danych resortu finansów na koniec III kwartału 2022 roku a, że nadwyżka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego wyniesie 14,9 mld zł, a nadwyżka operacyjna 29,9 mld zł. To szacunki bez uwzględnienia 13,7 mld zł rządowej pomocy dla samorządów, która jest wypłacana w IV kwartale 2022 r. – zastrzegł podczas konferencji wiceminister finansów Sebastian Skuza.

– Wynik jednostek samorządu terytorialnego będzie dużo lepszy od tego, które same zaprognozowały. JST nie zamkną się w tym roku z 40-miliardowym deficytem – ocenił.

Sytuacja finansowa JST jest jednak bardzo złożona, o czym mówili samorządowcy podczas debaty „Priorytetowe inwestycje i źródła finansowania inwestycji samorządowych”. Jak wskazała Danuta Lange, skarbniczka Katowic, nie bez wpływu na trudności było wprowadzenie Polskiego Ładu, który zapoczątkował problemy JST. Na to nałożyła się pandemia oraz wojna w Ukrainie.

– Nie umniejszam roli rządu i cały czas podkreślam, że pierwsza transza subwencji, którą otrzymaliśmy pod koniec ubiegłego roku, zbudowała potężne nadwyżki operacyjne, bo samorządy nie zdążyły wydać tych pieniędzy, które dostały w grudniu. W tym roku – nieoczekiwanie – do samorządów wpłyną bardzo wysokie środki w kwocie ponad 13 mld zł. Gdyby nie te pieniądze, nie sądzę, żeby Katowicom udałoby się wypracować wykonalną nadwyżkę operacyjną – oceniła.
Danuta Lange wskazała, że samorządowcy dowiedzieli się o dodatkowym zastrzyku pieniędzy w trzecim kwartale tego roku. To utrudnia planowanie.
Stolica Śląska nie zwiększy zadłużenia, co wiąże się z kosztami jego obsługi i spadkiem dochodów.

– Nie dziwię się, że samorządy boją się zadłużać. W ubiegłym roku na obsługę długu – mówię tylko o odsetkach – przy 770 mln zadłużenia, przeznaczono w Katowicach 5,5 mln zł. W tym roku musiałam zaplanować na ten sam dług 36 mln zł – wyliczała skarbniczka miasta.

Jacek Brygman, wójt gminy Cekcyn oraz wiceprzewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP stwierdził, że w nadchodzącym roku samorządowcy będą starali się maksymalnie uciekać od kredytów i obligacji.

– Te samorządy, które inwestowały i to spore środki, posiłkując się pożyczkami, kredytami, obligacjami, widzą, że wzrost kosztów obsługi zadłużenia jest znaczący. To od 1,2 proc. jeszcze rok temu do 8 proc. obecnie – zauważył. – W wielu gminach wiejskich, zwłaszcza tych o niskich dochodach własnych, sytuacja w przyszłym roku będzie bardzo trudna, bo już w tej chwili trudno nam spiąć wydatki bieżące z dochodami bieżącymi – zauważył.

Jak uzupełnił, wiąże się to również ze wzrostem kosztów energii.

– Będzie nam bardzo trudno stworzyć budżety na przyszły rok. Owszem, dodatkowa subwencja, którą otrzymaliśmy – jeśli chodzi o obszary wiejskie zapewne bardziej dostrzeżona – na poziomie prawie 2,9 mld zł, powoduje, że może jakoś uda nam się to złożyć, ale brakuje nam na pewno wkładu własnego na inwestycje – ocenił Jacek Brygman.

Sebastian Skuza w swoim komentarzu podzielił opinię, że koszty obsługi długo stanowią dla samorządów wyzwanie.

Trwa ładowanie wpisu

Potrzebne środki unijne

Jak zauważył Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich, system finansowania JST skonstruowany w 2003 roku, został oparty w dużej mierze na udziale samorządów w dochodach z podatku PIT. Obecnie – wskazał – gminy otrzymują ryczałt od PIT obliczany przez resort finansów.

– Wszystkie gminy dostały pod koniec ubiegłego roku informacje od ministra finansów, ile tych pieniędzy będzie. Te kwoty były na poziomie trochę wyższym niż w 2018 roku i trochę niższym niż w 2019 roku w każdej gminie. To pokazuje, dlaczego zmniejsza nam się własna możliwość finansowania rozwoju – ocenił.

Wskazał też, że poziom inwestycji samorządów w 2021 roku wynosił od 25 do 30 mld zł, zaś w latach 2009-2011 było to ok. 30 mld zł rocznie z niezależnych źródeł.

– Nasz własny poziom inwestowania znacząco zmalał, biorąc pod uwagę wzrost cen w tym samym czasie. W największym stopniu spadł w miastach na prawach powiatu i w województwach. Stało się tak z dwóch powodów: ponieważ budżety miast na prawach powiatu były w największym stopniu oparte na PIT, a budżety inwestycyjne województw – w głównej mierze na środkach unijnych. W ubiegłym roku te poprzednie już się skończyły, a nowych nie ma. Jeśli mamy podnieść poziom inwestowania, trzeba doprowadzić do realizacji Krajowego Planu Odbudowy i nowej perspektywy unijnej – podkreślił.

O jak najszybsze odblokowanie KPO apelował również Jacek Brygman, wskazując, że bez tego samorządom uda się zrealizować mniej zadań, biorąc pod uwagę inflację.

Dodatkowe 60 mld zł na inwestycje

W 2019 roku łączne dochody samorządów wyniosły 198 mld zł, na koniec 2021 roku przekroczyły 300 mld zł. Zmiana struktury wydatkowania spowodowała jednak, że wzrost dochodów samorządów nie zwiększał wydatków na inwestycje.

W tym kontekście znaczenia nabierają możliwości związane z Programem Inwestycji Strategicznych, realizowanym poprzez promesy inwestycyjne BGK. W pięciu dotychczasowych naborach samorządy złożyły 20 tys. wniosków dotyczących inwestycji, z czego 11 tys. uzyskało finansowanie.
Podczas debaty „Program Inwestycji Strategicznych. Status realizacji programu” Przemysław Socha, dyrektor Biura Relacji Społecznych w BGK podkreślił, że jednym z priorytetów banku jest wymierny efekt podejmowanych działań.

– Zależy nam na tym, aby był on widoczny dla końcowych odbiorców – zaznaczył. Przypomniał też, że w 2022 roku BGK przeprowadziło 2,6 tys. spotkań z samorządowcami, które poświęcono szkoleniom oraz konsultacjom na temat etapów finansowanych inwestycji.

Marek Wójcik, pełnomocnik zarządu Związku Miast Polski wskazał, że Program Inwestycji Strategicznych to jedyny program, z którego obecnie mogą korzystać samorządy z myślą o inwestycjach.

Największym zainteresowaniem samorządowców, którzy złożyli wnioski w ramach programu, cieszyły się inwestycje w infrastrukturę drogową i wodno-kanalizacyjną. Zdaniem Marka Wójcika warto jednak rozważyć modyfikację programu i wprowadzenie profilowania z myślą o inwestycjach w infrastrukturę cieplną oraz w tworzenie rozwiązań, które pozwolą samorządom produkować energię elektryczną.

– Proponuje, żebyśmy rozmawiali także na temat zmian legislacyjnych, które pozwolą nam na realizację tych projektów. Jeśli mówimy o klastrach energetycznych, to niestety mamy sporo barier prawnych – wskazał i dodał, że samorządy chciałyby mieć możliwość budowania sieci przesyłowych do własnych źródeł energii i z myślą o większej efektywności.

Inwestycje pod znakiem ESG

Z najnowszego raportu BGK, zaprezentowanego podczas konferencji, wynika, że priorytetowymi obszarami zrównoważonego rozwoju dla samorządów są: infrastruktura drogowa, wodno-kanalizacyjna, ciepłownicza oraz edukacja. Na znaczeniu zyskują działania związane z ochroną środowiska, transformacją energetyczną, ochroną klimatu czy redukcją emisji gazów cieplarnianych.

Znajduje to odzwierciedlenie w realizowanych przez samorządy projektach. Te infrastrukturalne w ubiegłym roku odpowiadały za 46,6 proc. wszystkich wydatków inwestycyjnych. Edukacyjne i związane z ochroną środowiska stanowiły 12,5 proc. nakładów. Inwestycje w odnawiane źródła energii i energooszczędność odpowiadały za 3,6 proc. wydatków, a w gospodarkę odpadami – 0,9 proc.

– To naturalne, że priorytetem są obszary najbliższe tradycyjnym zadaniom samorządów. Podążają za swoimi potrzebami – mówił Mateusz Walewski, główny ekonomista BGK, dyrektor departamentu badań i analiz. – Co szóstą złotówkę wydatków majątkowych samorządów można uznać za zieloną – zauważył Mateusz Walewski.

Udział „zielonych inwestycji” w całkowitych wydatkach majątkowych samorządów w 2021 r. wynosił 17,5 proc., co przekłada się na wydatki na poziomie 9 mld zł. Największy był w gminach wiejskich, a w ujęciu regionalnym w województwie mazowieckim.

Patryk Darowski, dyrektor zarządzający pionem ryzyka branżowego i ESG w BGK zwracał uwagę, że ESG to dziś nie tylko moda, nowy trend, ale i konieczność. Choć w perspektywie krótkoterminowej nastąpiło przewartościowanie priorytetów, głównym stało się szeroko pojęte bezpieczeństwo: obronne, energetyczne, surowcowe.

– Patrząc długoterminowo na projekty, nadal ważne są te, które rozwiązują kwestie środowiskowe, bo one będą też miały wpływ na poprawę bezpieczeństwa. Mowa o inwestycjach w zielone źródła energii czy transport zero i niskoemisyjny – zauważył i podkreślił, że zrównoważony rozwój wpisuje się w misję BGK. Ma to swój wyraz w finansowaniu Programu Inwestycji Strategicznych, w ramach którego realizowane są przedsięwzięcia poprawiające jakość życia czy mające na celu ochronę środowiska.

Z raportu BGK wynika, że większość samorządów na bieżąco monitoruje środowiskowe oddziaływanie realizowanych projektów inwestycyjnych. Ocen takich nie dokonuje 11 proc. jednostek. Natomiast brak analiz odziaływania społecznego deklaruje 33,6 proc. samorządów. Decyzja najczęściej podejmowana jest w związku z rodzajem inwestycji oraz wymaganiami regulacyjnymi. Dobrą praktyką jest monitorowanie wskaźników pozwalających ocenić długofalowe oddziaływanie realizowanych projektów. To proces ciągły, o horyzoncie sięgającym zwykle kilku lat.

Jakub Mielczarek, dyrektor w Związku Województw RP zauważył jednak, że monitorowanie wskaźników ESG jest trudne i przez to nie w pełni realizowane. Zwrócił on uwagę, że w urzędach odpowiedzialność za raportowanie jest przydzielana jednej osobie. Do tego ESG wciąż jest traktowane jako narzędzie wspomagające, marketingowe, a nie jako przedmiot realnej zmiany. Uważa on, że oczekiwanie, iż podmioty będą na własny koszt wprowadzały rozwiązania minimalizujące skutki rozwoju globalnego rynku, wydają się nierealistyczne, bez odpowiednich zachęt.

Fot. materiały prasowe

Rozwiązania dla ciepłownictwa

Ważnym wątkiem konferencji była modernizacja ciepłownictwa. To jedno z najkosztowniejszych zadań, z jakim muszą się uporać samorządy.

Wiele polskich ciepłowni zmaga się ze starzejącą infrastrukturą, której awaryjność rośnie a zakaz sprowadzania węgla z Rosji spowodował konieczność znalezienia alternatywy, często droższej. Do tego dochodzi polityka klimatyczna Unii Europejskiej, zgodnie z którą ten kto emituje, ten płaci, co wiąże się z wykupem drogich uprawnień do emisji. Wszystko to razem sprawia, że sektor ciepłownictwa znalazł się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Na szczęście, jak zauważono, dostęp do węgla w dobrej cenie w ostatnim czasie się poprawił. – Monitorujemy stan zapasów i kontraktacji na bieżąco. Według danych z września na składowiskach przy ciepłowniach jest już więcej węgla, niż wynoszą zapasy obowiązkowe, które powinny być na 30 dni. Tylko w kilkunastu przypadkach sytuacja wciąż nie została opanowana – mówił Grzegorz Tobolczyk, dyrektor departamentu ciepłownictwa w Ministerstwie Klimatu i Środowiska.

Normalizowanie się sytuacji potwierdzają samorządy i same przedsiębiorstwa.

– Mamy 22 tys. ton węgla za zwałowisku. A musimy mieć 12,5 tys. zapasu – mówił Krzysztof Szaliński, prezes zarządu PEC-Gliwice.

Marek Materek, prezydent Starachowic, zapewniał, że ma zapas węgla do maja 2023 r. Przyznawał też, że w obecnej sytuacji wygranymi są ci, którzy zainwestowali w zmiany w ciepłownictwie z wyprzedzeniem.

– Zmodernizowaliśmy nasze przedsiębiorstwa, dzięki temu nie musimy kupować certyfikatów węglowych, co przekłada się na milionowe oszczędności. Stawiamy też na odzysk energii, co z kolei zmniejszy zapotrzebowanie na węgiel w przyszłości – mówił Marek Materek.

Mimo lepszego dostępu do węgla, sytuacja wielu przedsiębiorstw ciepłowniczych nie jest dobra. Potrzebne są kolejne rozwiązania, takie jak rekompensata z budżetu państwa w zamian za ograniczenie wzrostu cen ciepła.

– Toczą się prace nad usprawnieniem modelu ustalania taryf, który miałby zostać dostosowany do bieżącej sytuacji makroekonomicznej. Jednym słowem dawałby możliwość szybkiego przenoszenia kosztów przedsiębiorstwa na taryfę – mówił Grzegorz Tobolczyk.

Monika Gawlik, dyrektor departamentu rynków energii elektrycznej i ciepła w Urzędzie Regulacji Energetyki wskazywała, że obecnie największym i zmiennym kosztem dla przedsiębiorstw ciepłowniczych jest ten wynikający z zakupu paliw.

– A transformacja energetyki nie odbędzie się bezkosztowo – przyznawała i dlatego, jak zaznaczała, URE proponuje rozwiązania, które dadzą kapitał przedsiębiorcom stojącym w obliczu wyzwań związanych z inwestycjami w sieć dystrybucyjną.

W taryfach dystrybucyjnych na energię na 2023 rok, urząd planuje uwzględnienie nowego modelu, który dawałby większą stabilność operatorom w zakresie możliwości pozyskania środków.

– Rozwiązaniem są też kredyty z gwarancją BGK. Z naszych informacji wynika, że przedsiębiorstwa ciepłownicze sięgają po tego rodzaju środki – mówiła Monika Gawlik.

Zdaniem Krzysztofa Skowrońskiego, doradcy zarządu, dyrektora programu Elena w KAPE SA, sytuacja ciepłowników po wprowadzeniu zmian, nad którymi dziś toczą się prace, powinna się poprawić. Zyskają, jak uważa, większą zdolność do kumulacji kapitału. Podkreślał on, że obecnie w najgorszej sytuacji finansowej są małe przedsiębiorstwa, które w największym stopniu wymagają wsparcia.

Eksperci zwracali też uwagę, że konieczne jest wprowadzenie krajowej strategii dla ciepłownictwa uwzględniającej Politykę energetyczną Polski do 2040 r., Krajowy plan na rzecz energii i klimatu na lata 2021-2030, a także akty prawne Unii Europejskiej.

– Projekt strategii był opracowywany przed wybuchem wojny w Ukrainie. Od tego czasu rynek energii bardzo się zmienił. Dziś idziemy bardziej w kierunku suwerenności energetycznej, wskazuje się też na konieczność przyspieszenia transformacji, co pozwoli na uniknięcie ekspozycji na ryzyko dalszych wzrostów kosztów ciepła z powodu rosnących cen uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, ale także importowanych paliw kopalnych – mówił Grzegorz Tobolczyk. Dodawał jednak, że muszą się zakończyć prace na poziomie unijnym w zakresie energetyki, by mogły zostać określone cele dla polskiego ciepłownictwa.

Eksperci wskazują, by transformacje ciepłownictwa prowadzić już teraz. Potem może zostać za mało czasu.

– Zachęcam jednak, by nie patrzeć na przepisy obecnie obowiązujące, ale jak mogą się zmieniać do końca 2050 r., kiedy mamy być neutralni klimatycznie Inwestycje amortyzują się bowiem w długim czasie – tłumaczył Krzysztof Skowroński i polecał indywidualne podejście do zmian.

- Najpierw postawiliśmy na termomodernizację budynków, likwidacje piecyków, przyłączenie nowych odbiorców do ciepłowni. Dopiero kolejnym krokiem była modernizacja przedsiębiorstw ciepłowniczych. Uznaliśmy, że najlepszy dostęp mamy do śmieci, które mogą być dla nas paliwem. Dlatego postawiliśmy na budowę instalacji do spalania śmieci i pozyskiwanie tą drogą ciepła. Mamy jednak w planach mix energetyczny. Stąd odwiert geotermalny i kotłownia olejowo-gazowa – opowiadał Marek Materek.

Ważny czynnik społeczny

Podczas konferencji przedstawiciele samorządów zwracali uwagę, że przy planowaniu inwestycji coraz większą rolę odgrywa lokalna społeczność.

– Nie da się realizować projektów z obszaru infrastruktury bez zaangażowania społecznego. Właśnie podpisaliśmy z BGK umowę o wartości 1 mln zł na rewitalizację zabytku. To mieszkańcy zadecydowali o tym, jaki obiekt zostanie jej poddany. Chcemy, by czuli się dobrze w gminie. A tak będzie, gdy będą odpowiedzialni za jej rozwój – opowiadał Witold Ossowski, burmistrz gminy Brusy.

Podobnie mówiła Jolanta Zarzeka, zastępca wójta gminy Dzierżoniów, podkreślając, że bez zaangażowania społecznego lokalnej społeczności wiele inwestycji wręcz nie jest możliwych do przeprowadzenia.

– Poza tym posiadanie partnera w lokalnej społeczności się opłaca. Inwestycje są bardziej celowe i dochodowe. Z naszych analiz wynika, że jedna złotówka zainwestowana przez gminę we współpracy z lokalną społecznością daje 3 zł – informowała Jolanta Zarzeka, dodając, ze w ubiegłym roku mieszkańcy zainicjowali 302 projekty.

Z kolei Piotr Chudzyński, wójt gminy Sicienko dodawał, że dzięki zaangażowaniu lokalnej społeczności wiele usług gmina może zaproponować taniej, przy utrzymaniu wysokiej jakości. W ich finansowaniu partycypują bowiem mieszkańcy, w porozumieniu z którymi jest realizowana, często na ich wniosek.

Magdalena Czerska, dyrektor biura Funduszu Termomodernizacji i Remontów w BGK zauważyła, że zaangażowanie lokalnej społeczności daje efekty nie tylko w samorządach, ale i instytucjach. W przypadku termomodernizacji, BGK postawił na rozwój świadomości, jak ważny jest zrównoważony rozwój przy tego rodzaju inwestycjach.

Fot. materiały prasowe