- W pewnym momencie budżet musi zapłacić rachunki za wysoką inflację w postaci podwyżek czy waloryzacji - uważa Łukasz Czernicki, główny ekonomista resortu finansów
W sumie to więcej, bo uwzględniając poprawkę poselską, będzie to 7-8 proc. PKB.
Czyli nie 150, a 210-240 mld zł?
Zgadza się.
Po co rządowi taki wzrost limitu wydatków?
Najprościej można to wytłumaczyć porównując, jak funkcjonuje przedsiębiorstwo. Nie da się prowadzić firmy w roku 2022, zakładając strukturę kosztową z roku 2020. W tym czasie wzrosły i ceny, i koszty produkcji. Jednocześnie też mamy jako państwo wyższe dochody. Tak więc pozostawienie limitu wydatków, który uwzględnia strukturę kosztową z roku 2020 czy 2019, byłoby bezcelowe. Cel inflacyjny NBP, opisany w dotychczasowej regule (teraz rząd chce wpisać do niej prognozę inflacji – red.), bardziej odpowiadał poziomowi inflacji z pierwszej połowy poprzedniej dekady. A w zeszłym roku mieliśmy 5,1 proc. inflacji, teraz jest jeszcze wyższa, podobnie pewnie będzie w 2023 r. Bez zmiany reguły po prostu nie dałoby się normalnie funkcjonować.
Gdyby nie korekta byłaby nadwyżka budżetowa, to źle?
Moim zdaniem tak, przynajmniej w obecnych uwarunkowaniach makroekonomicznych. Z jednej strony mamy świadomość, że nadchodzi spowolnienie gospodarcze w Polsce i na świecie. Z drugiej strony mamy takie wydatki, które warto finansować niezależnie od warunków makroekonomicznych. Jest wojna, koniecznością jest zwiększenie wydatków na zbrojenia. W kraju jest ponad milion uchodźców, co też oznacza koszty.
Czternasta emerytura to też wydatek, który koniecznie trzeba ponieść w takich warunkach makroekonomicznych?
Taka jest logika wszystkich wydatków socjalnych, łącznie z tarczami, by złagodzić ludziom skutki inflacji. Hiszpania, Francja, czy Niemcy też obniżają podatki czy stosują bezpośrednie transfery. Jest to pewien sposób fiskalizacji inflacji (sytuacja, w której część kosztów wynikających z inflacji bierze na siebie budżet państwa - red.). Nie możemy podchodzić do polityki gospodarczej zerojedynkowo – i działać tak, że gdy inflacja wystrzeliła, co stało się głównie ze względu na kwestie podażowe oraz koszty energii, będziemy zarzynać gospodarkę.
Jeżeli spowolnienie rysuje się na horyzoncie, to jestem przekonany, że powinniśmy zastosować strategię „miękkiego lądowania”. Z naszej strony płynęły już takie sygnały, że np. nie będzie waloryzacji 500 plus - o czym mówiła minister finansów Magdalena Rzeczkowska. Jako ekonomista sądzę, że, staramy się podążać drogą środka - nie zarzynamy się generując nadwyżkę, co mogłoby oznaczać cięcie wydatków np. na 500 plus, W najbliższych latach gra będzie się toczyć o to, jaką politykę fiskalną prowadzimy i jaka kształtuje się nasza równowaga zewnętrzna. Wbrew temu, co głoszą niektórzy ekonomiści nie jesteśmy wcale drugą Rumunią. Kraj ten jest w bardzo trudnej sytuacji ze względu na to, że po pierwsze ma dużo wyższe deficyty fiskalne, a po drugie ma dużo wyższy deficyt na rachunku bieżącym.
Czy mając tak poluzowaną regułę wydatkową, w roku wyborczym politycy PiS nie ulegną pokusie, by złożyć kolejne kosztowne obietnice?
Pamiętajmy, że jest to reguła, która wskazuje nam maksymalny poziom wydatków. A to oznacza, że możemy dojść do wyznaczonego pułapu, ale też nie musimy. Do końca nie wiemy, jakich wydatków się spodziewać, głównie ze względu na zwiększające się nakłady na cele militarne. W grę wchodzi kilkadziesiąt miliardów złotych. Wydatki te wchodzą w deficyt gg (general government, czyli całego sektora publicznego liczonego metodologią unijną - red.) w momencie realizacji zamówienia, czyli dostawy. Dziś nie jest jeszcze jasno określone kiedy ten sprzęt będzie dostarczany. Z takimi wyzwaniami mierzyliśmy się też w ostatnich latach. W Ministerstwie Finansów wszystko liczymy według planów. W 2021 r. mieliśmy zakładany deficyt na poziomie 5,3 proc. Tymczasem wydatki covidowe okazały się znacznie mniejsze od zakładanych i deficyt w relacji do PKB ostatecznie spadł do 1,9 proc.
Dziś tych niewiadomych jest wiele.
Jesteśmy w bardzo trudnym okresie z perspektywy planowania budżetowego. Jest bowiem dużo potencjalnych wydatków, o których nie wiadomo jak będą się rozkładać. Nie wiemy na przykład, na jak długo zostaną przedłużone tarcze antyinflacyjne. W APK założyliśmy, że do końca tego roku, ale może się okazać, że wygasną już pod koniec października. Trzeba pamiętać, że koszty tarczy są wysokie i co prawda obniżają inflację, choć rozciągają w czasie jej schodzenie.
Jaki sens ma reguła wydatkowa, którą kolejne rządy sobie zmieniają według potrzeb?
To jest właśnie problem tej reguły. Patrząc z perspektywy czasu, błędem było wpisanie do niej celu inflacyjnego.
Tyle, że to PiS zrobił to kilka lat temu - po to, by móc zrealizować wyższe wydatki, np. 500 plus.
Reguła oparta na celu inflacyjnym w dobie stabilnej inflacji dobrze się sprawdzała. Natomiast nie da się przejść przez dwucyfrową inflację z limitem wydatków, który jest zakotwiczony w inflacji 3-4 krotnie mniejszej. To jest nonsens. Makroekonomiczne to się po prostu nie spina.
Czy takie luzowanie polityki fiskalnej nie spowoduje, że Rada Polityki Pieniężnej dalej będzie zmuszona podwyższać stopy?
Pytanie, gdzie tak naprawdę zaczyna się ekspansywna polityka fiskalna, a gdzie są te wydatki, które są konieczne. Pytanie też, czy tegoroczny deficyt budżetowy zrealizuje się na poziomie 4 proc. PKB. Według mnie to jest bardzo konserwatywne założenie. Tak więc znów wracamy do problemu planowania wydatków. Na razie nominalna dynamika PKB jest wysoka i to nam pomogło.
Jakie będą w przyszłym roku duże pozycje wydatkowe, oprócz tych na zbrojenia? Rozumiemy, że kolejnym takim obligiem będzie waloryzacja emerytur, być może nawet dwucyfrowa. Co jeszcze? Może jeszcze podwyżki w budżetówce?
To ciągle jest na stole, jeśli stanie na podwyżce ok. 8 proc., to na pewno będzie to istotna pozycja po stronie wydatkowej. Mamy też obowiązek podwyższania wydatków na zdrowie.
Ile będzie kosztować taka podwyżka dla budżetówki?
Jakieś 11 mld zł.
W podobnych sytuacjach minister finansów mówił, że obowiązuje go reguła wydatkowa i w związku z tym nie może się zgodzić na taki wydatek. A teraz tak nie powie, bo limitu w zasadzie nie ma.
To, co powoduje, że dokonaliśmy zmiany reguły, to także wynika z zaleceń Komisji Europejskiej. Powiedziała ona, że nasza ścieżka wydatków ma być neutralna fiskalnie, czyli nie powodować konsolidacji i zbyt daleko idącego rozluźnienia finansów publicznych. Komisja dostrzega to, że są pewne wydatki do poniesienia, niezależnie od tego, jak wysoka jest inflacja.
Rząd będzie w stanie ponieść te wszystkie wydatki? Będzie miał pieniądze? Z jednej strony dzięki wzrostowi gospodarczemu i inflacji ma wyższe dochody, ale z drugiej strony rentowność naszych obligacji sięga 7-8 proc.
Ostatnie miesiące pokazały, że świat chce nam pożyczać, a te poziomy rentowności, o których mowa, dotyczyły obligacji krajowych. Natomiast obligacje w euro na jednej z ostatniej emisji sprzedawaliśmy przy rentowności 2,8 proc. To też jest odpowiedź na zarzuty, że MF się nie przygotował na to, co się teraz dzieje. Przecież przez lata prowadzono mądrą politykę ograniczania zadłużenia w obcych walutach. Dziś mamy bardzo dobrą strukturę długu i możemy spokojnie w tym momencie wychodzić z obligacjami na zagranicę. Zresztą coś podobnego miało miejsce przy poprzednim kryzysie gospodarczym. Nie widzę tu nic nadzwyczajnego, a wręcz trzeba docenić dobrą robotę w wykonaniu MF.
Koszty obsługi długu rosną z ponad 20 mld zł do prawie 50 mld z roku na rok, co jest już dużą pozycją w budżecie. To jest coś, co dla ekipy Platformy Obywatelskiej i PSL było motywacją do zmian w OFE, by im ta pozycja budżetowa nie eksplodowała.
Ale ona nie eksploduje, bo taka kwota relacji do PKB wróci do poziomu sprzed kilku lat. W tym kontekście nie mówmy tylko o kwocie, ale także o relacji do PKB. Jest przed nami spowolnienie, ale pewnie będziemy się rozwijać. Konsensus analityków mówi o tempie wzrostu w okolicach 2,5-3 proc PKB. Więc koszty obsługi długu na poziomie 2,1 proc. PKB w zupełności są do udźwignięcia. Ja bym powiedział wręcz odwrotnie. Przez ostatnie 2-3 lata te koszty były rekordowo niskie, bo stopy procentowe były niskie. Trzeba odkłamać pewne mity. Jeśli że rentowności rosną, to warto zauważyć, że 90 proc. tego wzrostu to po prostu koszty pozyskiwania kapitału. Odeszliśmy od rekordowo niskich stóp procentowych i trzeba to oczywiście uwzględniać.
Nie tylko nam rosną rentowności…
Nam rosną bardziej, bo u nas rosną bardziej stopy procentowe. Czyli to bank centralny jest głównym graczem, który mówi, jakie są koszty pozyskania kapitału. Zobaczymy, co zrobi teraz strefa euro, ale różnica w koszcie pozyskiwania kapitału między nią, Stanami Zjednoczonymi, a Polską jest naturalna. Po prostu jesteśmy mniej zamożnym obszarem gospodarczym i mamy mniej oszczędności i to wpływa na wycenę kapitału. Pożyczając na rynkach zagranicznych, możemy to zrobić taniej i robimy to.
Kiedy można spodziewać się szczytu inflacji i na jakim poziomie? Jeszcze niedawno mówiło się, że ma to być w wakacje.
Teraz raczej wskazuje się na trzeci, czwarty kwartał. Ale ile…?
Marek Belka rzucił, że to będzie 18 proc. Polski Instytut Ekonomiczny szacował niespełna 16. To będzie między 15-20 proc.?
Prognozy zbliżające się do 20 proc. wydaję się przesadzone. Ale nie pokuszę się o podanie ile wyniesie pik. Dla nas najważniejsza jest APK (Aktualizacja Programu Konwergencji – red.) i nasza oficjalna prognoza, a tam mamy średniorocznie 7,8 proc. w 2023 r. Konsensus rynkowy na przyszły rok jest cały czas jednocyfrowy, choć już blisko dwucyfrowego. Patrząc, na ostatnie tygodnie, widać, że zaczęły działać jakieś siły antyinflacyjne. Widzimy spadki cen niektórych surowców. Jeśli będzie spowolnienie, a jest oczywiste, że nadchodzi, to będzie to miało wpływ na ceny surowców . Inflacja będzie zależała głównie od tego co wydarzy za naszą wschodnią granicą i od cen energii.
Niezręcznie jest urzędnikowi resortu finansów mówić o banku centralnym i RPP, ale jak widać ich decyzje mają wpływ na rentowności papierów skarbowych. Spodziewacie się, że na jakim poziomie staną podwyżki stóp?
O tym nie chcę się wypowiadać. Natomiast mogę powiedzieć, że polityka monetarna i fiskalna powinny iść w jednym kierunku. Ale jeżeli zaczyna się rysować na horyzoncie spowolnienie, to powinien to być jakiś sygnał dla polityki monetarnej i polityki fiskalnej. Powinno nam zależeć na „miękkim lądowaniu”. I działania nakierowane na taki cel powinno być widać i w polityce fiskalnej, i w polityce monetarnej.
W polityce fiskalnej tę koordynację z monetarną akurat średnio widać. RPP podnosi stopy, a jednocześnie mamy obniżki podatków, czternastą emeryturę czy wakacje kredytowe.
Powtórzę to, co powiedziałem na początku, że logika wszelkich transferów, łącznie z tarczą antyinflacyjną, jest taka, żeby w momencie piku inflacyjnego częściowo fiskalizować inflację, czyli pokrywać część jej kosztów z budżetu.
Jak dużym impulsem inflacyjnym może być obniżka PIT w tym i przyszłym roku?
Łącznie to będzie ponad 30 mld zł, czyli ponad 1 proc. PKB zostanie w kieszeni obywateli.
To będzie dla MF duży kłopot przy konstruowaniu ustawy budżetowej na 2023 r. bo z jednej strony będzie roczny koszt pełnego skorygowanego Polskiego Ładu, a do tego dojdą jeszcze zwroty za niskie podatki z I połowy tego roku.
Faktycznie kumulacja skutków przypada w przyszłym roku. On będzie wyjątkowy. Jak uwzględnimy skutki w rozliczeniu rocznym to roczny koszt może wynieść niecałe 40 mld. czyli około 1,3 proc. PKB, natomiast w kolejnych latach to będzie ok. 1 proc. PKB.
Czy będzie nowelizacja budżetu?
Nie wiadomo. Ta perspektywa się oddala.
Dlaczego? Do tej pory żyliśmy w takim przekonaniu, że raczej będzie, co się zmieniło?
Z jednej strony mniejsze wydatki, ale też sporo większe wpływy. Widać to po majowych danych podatkowych. Z VAT-u od stycznia do maja mamy prawie o 16 proc. więcej niż w przed rokiem. CIT jest wyższy aż o 40 proc., PIT o 13,8, akcyza o 13,6 proc.
Czyli inflacja daje duże zyski w budżecie?
Na pewno inflacja pomaga, czego nie ukrywałem. Natomiast miejmy świadomość, że w pewnym momencie budżet musi zapłacić rachunki za wysoką inflację w postaci podwyżek, czy waloryzacji. Stąd te sygnały płynące z MF czy od premiera, że przed nami jest trudniejszy okres, tym bardziej, że z powodu sytuacji sporo jest pozycji jednorazowych, które trudno kwestionować, natomiast one powodują, że jako MF nie chcemy dawać przestrzeni na nowe wydatki. Chcemy się zmieścić w tej logice, o której mówi Komisja Europejska, że polityka fiskalna powinna być neutralna. Tak jak nie chcemy silnej konsolidacji, tak samo nie chcemy jakiegoś rozluźnienia, więc wydaje mi się, że próbujemy kroczyć drogą środka.
Czyli fiskalna premia inflacyjna pozwoli nie nowelizować budżetu?
Ja bym powiedział, że wysokie wpływy i potencjalnie niższe wydatki złożą się na to, że prawdopodobnie tej nowelizacji nie będzie. Natomiast fiskalne koszty inflacji zobaczymy w budżecie na 2023 r. i dlatego jesteśmy bardziej powściągliwi. Stwarzamy tylko przestrzeń na te duże niestandardowe wydatki.
Ale to nie jest tak, że rząd powinien sam się w piersi uderzyć, że oczywiście możemy mówić o inflacji z zewnątrz, o wpływie zwyżek cen surowców, itd. Itd. Ale ta bazą była wyższa inflacja jeszcze przed pandemią, która pewnie w części wynikała także z dużych transferów.
Nie lubię tej tezy, że to jest tylko wynik transferów. Szybko się rozwijaliśmy i w takich przypadkach inflacja jest wyższa, tzw. efekt Efekt Samuelsona-Balassy. (wyższa inflacja w krajach doganiających gospodarki rozwinięte – red.). Dopóki nie ma się zbyt głębokiego deficytu na rachunku bieżącym, to wzrost jest zrównoważony. Dziś mamy lekko ujemną pozycję wynikającą głównie z cen surowców, ale strukturalnie nie mamy jakiejś niebezpiecznej sytuacji. Nie jesteśmy Rumunią, gdzie emerytury w jednym roku wzrosły o 40 proc. Polska prowadzi dużo bardziej powściągliwą politykę gospodarczą.