Skuza: Prognozy obciążone niepewnością [WYWIAD]

Zadbanie o dobro wspólne, jakim jest szeroko pojęte bezpieczeństwo, wymaga szczególnego traktowania wydatków na obronność krajów Unii Europejskiej - mówi wiceminister finansów Sebastian Skuza.

Czy sytuacja na Ukrainie bardzo będzie rzutowała na nasz założenia budżetowe makro?

Myślę, że może mieć wpływ, ale odchylenia nie powinny być takie jak w 2020 roku, kiedy to w pierwotnej ustawie na 2020 rok z września 2019 r. prognozowaliśmy wzrost realny PKB na poziomie 3,7 proc., a ostatecznie odnotowaliśmy spadek PKB o 2,5 proc.

Jak zmiana geopolityczna może wpłynąć na nasze priorytety budżetowe? Ze strony opozycji są pomysły szybkiej nowelizacji budżetu.

W tej kwestii wypowiadał się już pan premier, gdy ogłaszał tarcze antyinflacyjne dotyczące obniżek VAT. Co do kwestii związanych z rynkami finansowymi i finansami publicznymi chciałbym podkreślić, że sytuacja jest stabilna. W czwartek mieliśmy przetarg obligacji. Jest popyt na polskie papiery i jeśli chodzi o oprocentowanie papierów o dziesięcioletniej zapadalności, to jest ono w okolicach 4 proc. Nie zaobserwowaliśmy tutaj niepokojących zjawisk.

Na tapecie jest ustawa o obronie Ojczyzny. Zakłada większe wydatki na obronność i nieco inny sposób wydawania. Na ile będzie to zmieniało politykę budżetową w kolejnych latach i na ile stanie się to faktycznie bezdyskusyjnym priorytetem?

W toku prac nad budżetem na rok 2022, a także wcześniejszej nowelizacji ustawy budżetowej, posłowie i senatorowie opozycji wielokrotnie zgłaszali poprawki zmniejszające nakłady na obronność, ale w tej chwili nikt nie powinien mieć wątpliwości, że jest to priorytet. W ustawie o obronie Ojczyzny zakłada się zwiększenie nakładów w relacji do % PKB (przyspieszenie wzrostu wskaźnika), a dodatkowo gdy nominalne PKB będzie wzrastał, również nakłady będą coraz wyższe.

MF przygotowuje aktualizację programu konwergencji dla Brukseli. Jakie będą główne założenia?

2 marca Komisja Europejska ma opublikować wytyczne dla polityk budżetowych po wyłączeniu generalnej klauzuli wyjścia z unijnych reguł fiskalnych. Wytyczne te zdeterminują kształt wiosennej aktualizacji programów konwergencji.

Spodziewa się pan, że to, co się dzieje za wschodnią granicą, sprawi, że KE trochę inaczej będzie patrzyła? Dotąd mówiło się, że na specjalne traktowanie mogą liczyć wydatki zdrowotne czy zielone. Czy tym razem priorytetowe będą wydatki dotyczące bezpieczeństwa, zwłaszcza zbrojeń?

Nie wiem, jakie będzie stanowisko Komisji Europejskiej w tej sprawie. Polska od dłuższego czasu sugeruje wyłączenie wydatków na cele militarne ze wskaźników zadłużenia i deficytu wykorzystywanych na potrzeby unijnych reguł fiskalnych. Zadbanie o dobro wspólne, jakim jest szeroko pojęte bezpieczeństwo, wymaga szczególnego traktowania wydatków na obronność krajów członkowskich. Naszą krajową odpowiedzią jest ustawa o obronie Ojczyzny i zwiększanie wydatków na obronność.

Aukcja obligacji przebiegła spokojnie, była nadwyżka popytu nad podażą. Czy widzi pan jakieś zagrożenia w kolejnych miesiącach dotyczące finansów publicznych?

Mamy stabilną sytuację gospodarczą i fiskalną. Nie tak dawno Agencja Fitch podtrzymała nie tylko rating Polski, ale i perspektywę na poziomie stabilnym. Jakiekolwiek prognozy teraz obciążone są podwyższonym ryzykiem niepewności.

W aktualnym budżecie mamy poduszkę finansową, która pozwoli nam przetrwać ewentualne turbulencje?

Jak najbardziej. Aktualny stan środków na rachunkach budżetowych to ok. 86-87 mld zł. Sytuacja płynnościowa budżetu państwa jest dobra, wydatki są realizowane na bieżąco, terminowo przekazujemy środki.

A jaka jest sytuacja budżetu na początku roku w porównaniu do poprzedniego?

Stabilna. Dochody budżetu państwa w styczniu tego roku były wyższe o ok. 18,1 mld zł, tj. 44,5 proc. r/r i wyniosły ok. 58,7 mld zł. Dochody te stanowią ok. 11,9 proc. całorocznej kwoty dochodów prognozowanych w ustawie budżetowej na 2022 r. Zarówno dochody podatkowe, jak i niepodatkowe okazały się istotnie wyższe od tych odnotowanych w styczniu 2021 r.

Wykonanie wydatków budżetu państwa po pierwszym miesiącu br. wyniosło 36,4 mld zł, tj. 7,0 proc. planu. W stosunku do tego samego okresu 2021 r. (34,0 mld zł) wydatki budżetu państwa były wyższe o 2,4 mld zł, tj. 7,2 proc.

W styczniu budżet państwa odnotował nadwyżkę 22,3 mld zł, co jest lepszym wynikiem od nadwyżki odnotowanej w styczniu 2021 r. (6,6 mld zł).

Jaki wpływ ma na to Polski Ład?

Co do zasady Polski Ład zmniejszy wpływy z PIT, ale mimo to sytuacja budżetowa rok do roku w styczniu jest lepsza.

Pracujecie nad przedłużeniem tarczy antyinflacyjnej? Prezes NBP Adam Glapiński mówił, że będzie wydłużona do końca roku.

Na bieżąco monitorujemy sytuację i tu reakcje będą elastyczne. Tarcze spełniają teraz swoje zadanie. Odczyt inflacji był niewiele, ale poniżej oczekiwań (w styczniu wyniosła ostatecznie 9,2 proc. rok do roku – red.). Zwróćmy uwagę na oczekiwania inflacyjne – one wyraźnie spadły.

Nie boli pana głowa, jeśli chodzi o efekty tarczy? Obniżki VAT to dużo niższe wpływy. Tym niższe, im wyższa jest inflacja.

Oczywiście chciałbym mieć budżet zrównoważony lub nadwyżkowy, niską inflację. To jest oczekiwanie każdego rządu i każdego ministra finansów. Ale musimy się dostosować do sytuacji i odpowiednio reagować.

Jak wyglądała sytuacja całego sektora finansów publicznych na koniec roku? Jaki jest wynik?

Znany jest wynik budżetu państwa. Deficyt wyniósł około 26,3 mld zł i był dużo niższy nie tylko w stosunku do pierwotnie zaplanowanego w ustawie budżetowej, ale także dużo niższy niż w nowelizacji. I jest to głównie zasługa bardzo wysokich dochodów w sektorze finansów publicznych.

Co do całego sektora finansów publicznych według metodologii unijnej to jeszcze za wcześnie na pełne oceny, gdyż zgodnie z harmonogramem GUS opublikuje wstępną informację o relacji długu sektora w rozumieniu general government (GG) do PKB 1 kwietnia. Ale ze wstępnych informacji można powiedzieć że deficyt sektora kształtuje się istotnie poniżej wcześniej prognozowanego poziomu. Na jesieni było to ponad 5 proc. PKB. Myślę, że będzie to finalnie istotnie poniżej tej wartości.

W okolicach 3 proc.?

Moim zdaniem tak, ale poczekajmy z oceną.

Jakie są składowe tego wyniku? Jedną z nich jest inflacja i związane z nią wyższe wpływy budżetowe?

Nie mogę się zgodzić z taką tezą. Przecież mamy także znacznie wyższy niż planowany wzrost gospodarczy – 5,7 proc. Oprócz tego duży wpływ mają działania w zakresie ściągalności VAT-u i zmniejszenia luki VAT. Pamiętam dyskusje na posiedzeniach sejmowej komisji finansów publicznych, że luka VAT „wystrzeli” w trakcie pandemii. Spotykałem się tam z zarzutami, że nie ma żadnych działań ze strony rządu, tylko bazowanie na wzroście gospodarczym. Najnowsze szacunki pokazują jednak, że w trakcie pandemii – w 2020 roku – luka VAT uległa zmniejszeniu. Nie można więc stawiać tezy, że wyłącznie inflacja napędziła dochody budżetowe.

Rozumiemy, że czynników jest kilka. Wyższe dochody widzieliśmy też w niższym deficycie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dotacja mogła być niższa. Lepszy wynik samorządów.

W przypadku Funduszu Ubezpieczeń Społecznych było to możliwe dzięki dobrej sytuacji gospodarczej i wyższym pływom składki. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego - wyższe od planowanych wpływy z PIT i CIT oraz wsparcie ze strony rządowej.

Przejdźmy do samorządów - na koniec roku w ich finansach pojawiała się nadwyżka operacyjna. Jaki wniosek płynie z takich danych, zwłaszcza że samorządy oczekiwały czegoś innego?

36 mld zł nadwyżki operacyjnej świadczy o bardzo dobrej sytuacji jednostek samorządu terytorialnego.

Spełniło się to, co strona rządowa zakładała i o czym głośno mówiła – jednostki samorządu terytorialnego w rok 2022 weszły z potężnym buforem. Ten bufor przerósł oczekiwania, to rekordowa nadwyżka operacyjna (różnica pomiędzy dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi). To pokazuje zdolności rozwojowe samorządów. Nie sprawdziła się narracja, że tylko niewielkie gminy wiejskie, do których rząd dokonuje dużych transferów, generują tę nadwyżkę. Według danych za grudzień ubiegłego roku gminy wygenerowały 16 mld zł nadwyżki operacyjnej. Miasta na prawach powiatu – 10,6 mld zł, powiaty – 3,7 mld zł, województwa – 5,8 mld zł.

Czy można już założyć, że - wbrew temu, co mówi część samorządowców - Polski Ład nie zdewastował lokalnych finansów?

Mówimy o danych za rok 2021, czyli sprzed wejścia w życie Polskiego Ładu. Ale właśnie takie było założenie, że już w 2021 r. jednostki samorządu terytorialnego otrzymają rekompensatę środków z tytułu ubytku PIT w 2022 i pod koniec roku dostały subwencję w wysokości 8 mld zł. Od 2023 roku zacznie z kolei działać algorytm zabezpieczający.

Samorządowcy zarzucają, że właśnie te 8 mld podpompowało ich wynik.

Jeśli nawet odejmiemy od 36 mld te 8 mld zł subwencji, to również idziemy na rekord. Nie możemy mówić o „podpompowaniu” wyniku, to rzeczywiste pieniądze, które trafiły na samorządowe konta. Nadwyżka operacyjna Warszawy to 2,3 mld zł – potężna. Wrocław – 645 mln. Łódź – 538 mln, Gdańsk – 489 mln.

Ale czy pan się spodziewa, że z biegiem 2022 r. te nadwyżki będą topnieć? Jakie będą tendencje?

Rok 2022 będzie rokiem przejściowym, więc jest możliwość, że budżety samorządów w tym roku będą korzystać z nadwyżek z roku 2021. Z kolei od 2023 r. zacznie działać algorytm zabezpieczający jednostki samorządu terytorialnego przed spadkami dochodów bez względu na to, czy ich źródłem będą efekty Polskiego Ładu, czy inne czynniki obniżające wpływu z PIT czy CIT, np. spadek koniunktury czy nawet kwestie behawioralne (np. gdyby znaczna część podatników zmieniłaby formę opodatkowania na ryczałt). W razie ubytku w CIT i PIT niezależnie od przyczyny strona rządowa musi z budżetu państwa przekazać subwencję rozwojową, która może być wykorzystana na dowolny cel, nie tylko na inwestycje. Przy podziale tych środków nie ma żadnej uznaniowości ze strony władz rządowych. Środki będą dzielone według algorytmu – w 60 proc. w zależności od liczby mieszkańców, w 40 proc. zależnie od aktywności inwestycyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto kwota wyjściowa do algorytmu odnosi się do szacunków dochodów samych samorządów na 2022 rok na warunkach sprzed ogłoszenia Polskiego Ładu. I tu pojawia się dyskusja: może w tym momencie inflacja była niższa, teraz jest też prognozowany wyższy wzrost gospodarczy. Nasz algorytm zakłada waloryzowanie nominalnym PKB – tam zawarta jest średnia z 8 lat, zawierająca i realny wzrost gospodarczy i inflację. Ponadto teraz jednostki samorządu terytorialnego dostają równe, comiesięczne raty z wpływów z CIT i PIT. Ale jeśli te wpływy okażą się wyższe, to będziemy musieli zapewnić samorządom wyrównanie.

Samorządowcy szacowali, że luka z powodu niższych wpływów z PIT i CIT może wynieść między 10 a 30 mld zł. Budżet to udźwignie?

To odniesienie do oceny skutków regulacji pierwszego projektu podatkowego Polskiego Ładu. Tam pojawiła się kwota ubytku ponad 140 mld zł w ciągu 10 lat. Te skutki będą niższe, już w ostatecznej wersji Polskiego Ładu, przyjętej przez Sejm, to się zmieniło. jednak tak jak już powiedziałem jednostki samorządu terytorialnego nie stracą na Polskim Ładzie.

Samorządowcy obawiają się, że dostaną raty w oparciu o prognozy, a ostatnie lata pokazują, że MF zazwyczaj je zaniżał.

Nie mówimy o prognozach, tylko o tym, co zostało przyjęte w projekcie ustawy budżetowej. Jest tam podział procentowy PIT i CIT na samorząd i budżet państwa. Jeśli wykonane wpływy będą wyższe, to będzie wyrównanie.

Jak szybko?

Musimy rozliczyć budżet państwa za dany rok. Po takim rozliczeniu, którym jest sprawozdanie z wykonania budżetu państwa, w następnym roku dokonamy zwrotu. Trochę to trwa, ale zwracam uwagę, że może to działać w druga stronę.

To znaczy?

Jednostki samorządu terytorialnego mogą dostawać wyższe zaliczki niż faktyczne wpływy. W skali miko należy zwrócić uwagę na bardzo ważna funkcję stabilizacyjna przekazywania równych rat zaliczek. Przykładowo, mamy jednostkę samorządu terytorialnego, gdzie firma się wycofała lub jest w stanie restrukturyzacji. Z tego powodu znacznie spadły gminie dochody z CIT. A to pociąga za sobą spadki w PIT. Nie jest ważne, czy ta firma przestaje płacić czy nie, bo gmina ma przez rok dochody wyliczone według średniej ważonej z trzech lat i otrzymuje stałe raty co miesiąc. Dzięki temu samorządy mają zapewnioną dużo większą stabilność.

Dalej jesteście niechętni prostemu zwiększeniu udziałów samorządów w PIT i CIT?

Co da wielu gminom wiejskim podniesienie udziałów w CIT nawet do 100 proc.? Polski Ład zakłada 30 tys. zł, na co była powszechna zgoda. I jest taka gmina wiejska, gdzie większość osób jest albo na podatku rolnym, na niskich emeryturach lub na niskich wynagrodzeniach oscylujących wokół minimalnych. Przy takiej kwocie wolnej wpływy z PIT w takiej gminie wyraźnie spadną. I nie wyrówna się tego wzrostem udziałów we wpływach z tego podatku.

Nie milkną opinie, że krok po kroku rząd wprowadza klientystyczny system finansowania samorządów.

Z jednej strony słyszę o klientelizmie, z drugiej o zbyt niskiej subwencji oświatowej. Czy możemy nazwać subwencję ogólną klientelizmem? Raczej nie. To środki, które się należą jednostkom. Nowa subwencja rozwojowa będzie naliczana w całości algorytmicznie, nie ma więc żadnej uznaniowości. Często Fundusz Inwestycji Strategicznych jest przez polityków krytykowany za brak transparentności, zarzuca się, że pieniądza wpływają z BGK, a nie z budżetu. Ale samorządy chętnie biorą udział w naborze wniosków.

Ale są generalne zastrzeżenia, że mamy coraz więcej wydatków publicznych, które przechodzą obok budżetu. Zaczęło się od funduszu drogowego jeszcze za ministra Rostowskiego, ale on jest nieporównywanie mały z funduszem covidowym. Szykuje nam się fundusz dotyczący finansowania armii, skonstruowany w podobny sposób. Znaczną część wydatków przesuwamy do instytucji, które nie są, zgodnie z konstytucją, ulokowane w budżecie państwa.

Narodowy Fundusz Zdrowia i wydatki zdrowotne są również finansowane poza budżetem. I też tego nie ma bezpośrednio w budżecie. Cały sektor finansów publicznych - niezależnie, czy mamy definicję krajową czy unijną w rozumieniu general government (GG) - i tak musimy zestawić i raportować. Deficyt i dług pokazujemy dla GG.

Opozycja i samorządy apelują, by odblokować Krajowy Plan Odbudowy. Na ile tak naprawdę potrzebujemy tych pieniędzy? Na ile jesteśmy sobie w stanie radzić bez nich i jak długo?

Oczywiście środki unijne są bardzo potrzebne. Na poziomie Unii Europejskiej KPO zostało przyjęte wraz z odejściem od reguły zrównoważonego budżetu, w celu wsparcia odbudowy gospodarek po pandemii. Chcemy korzystać z tych środków, taka była wola rządu i parlamentu. Ustawa budżetowa w obecnym kształcie nie zawiera środków z KPO, również prognoza wzrostu gospodarczego nie zawierała skutków KPO.

Trwają korekty Polskiego Ładu. Czy wiadomo kiedy będzie ustawa?

Trwają prace w tym zakresie.

Te korekty, o których mówił premier Mateusz Morawiecki, będą miały skutki budżetowe, skutki dla finansów publicznych. W jakiej skali?

Poczekajmy na ostateczne rozwiązania.

Ostatnio mówił pan o 17,5 mld zł kosztów Polskiego Ładu.

Takie były skutki szacowane odnośnie obniżenia wpływów z PIT i pozostawienia tej kwoty w kieszeniach Polaków po wprowadzeniu Polskiego Ładu. Poczekajmy jednak na propozycję ostatecznych rozwiązań.

rozmawiali: Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak

współpraca: Anna Ochremiak