Mechanizm warunkowości, co do którego wypowie się jutro TSUE, jest ściśle związany z wydatkowaniem środków unijnych, a nie naruszeniem wartości; procedura jest długa i żmudna, ale skutki mogą być bardzo kosztowne dla państwa, które zostałoby nim objęte – mówi prof. UWr Aleksander Cieśliński.

Wydaje się, że polski rząd próbuje skutecznie zamykać część sporów z UE, ale za chwilę może wybuchnąć kolejny - jeszcze poważniejszy i oparty na mechanizmie warunkowości. Jutro Trybunał Sprawiedliwości UE ma wydać orzeczenie w tej sprawie. Czym jest mechanizm warunkowości w zakresie praworządności i w jakie narzędzia wyposaża unijne organy?
Po pierwsze trzeba podkreślić, że to nie jest jakiś ogólny mechanizm karania za naruszenie unijnych wartości. To mechanizm ściśle powiązany z wydatkowaniem pieniędzy unijnych. Jego podstawą prawną w Traktacie o funkcjonowaniu UE jest przepis dotyczący warunków uchwalania i wykonywania budżetu. Pierwotny pomysł na ten instrument był bardzo ogólny i dawał KE niemalże nieograniczone możliwości potrącania środków w przypadku naruszeń wartości UE. W wyniku uwag prawników Rady zmieniono tę pierwotną propozycję. Teraz musi istnieć ścisły związek między naruszeniem zasad praworządności a jego wpływem na należyte zarządzanie funduszami unijnymi. Chodzi np. o brak niezależności organów kontrolnych oraz organów wymiaru sprawiedliwości w państwie członkowskim mający wpływ na interesy finansowe UE. Rozporządzenie bardzo precyzyjnie określana przesłanki dla jego zastosowania.
Mechanizm jest bezpośrednio zdefiniowany przez rozporządzenie w sprawie warunkowości w zakresie praworządności oraz ma umocowanie w traktacie. Co więcej, KE w aneksie do konkluzji Rady Europejskiej zobowiązała się do stosowania go wyłącznie w jego ramach, natomiast pojawiają się głosy ze strony polityków, że ten aneks nie ma mocy prawnej - czy w istocie tak jest?
Takie głosy są wynikiem trwającej debaty nad głębokością integracji wewnątrz UE i wynikających z tego implikacji również prawnych, a więc w szczególności na ile Komisja miałaby być związana takimi ustaleniami politycznymi, a nie stricte prawnymi. Natomiast pozostawiając na boku dyskusje o roli konkluzji unijnych szczytów, ramy stosowania mechanizmu wyznacza rozporządzenie. Jego art. 6 precyzyjnie określa procedurę, w której może poruszać się KE ‒ ona zawiera szereg kroków, które muszą zostać podjęte, oraz warunków, które muszą zostać spełnione, żeby ten mechanizm uruchomić. KE do tej pory takiej procedury nie uruchomiła wobec żadnego państwa członkowskiego, a więc nie wykroczyła poza granice tych konkluzji, a jedynie zbiera informacje, które w przyszłości mogłyby zostać wykorzystane, jeżeli mechanizm warunkowości nie zostanie zakwestionowany przez TSUE.
Nie ma ryzyka paraliżu wymiaru sprawiedliwości [WYWIAD]
Nie ma ryzyka paraliżu wymiaru sprawiedliwości [WYWIAD]

Zobacz również
A jeśli KE zamierzałaby taką procedurę uruchomić - od czego się ona zacznie i czym ostatecznie może się skończyć?
Idea jest taka - i zgodnie z nią powstawało rozporządzenie - że sam mechanizm opiera się na bardzo długiej wymianie stanowisk między państwem członkowskim a KE i zaczyna się od przesłania przez nią uzasadnionych uwag. Jeśli KE oceni, że w danym państwie istnieje zagrożenie dla prawidłowego wydatkowania pieniędzy unijnych, to państwo członkowskie powinno zastosować środki zaradcze, które może zresztą samo zaproponować w odpowiedzi. Jeśli rzeczywiście je zastosuje i one spełnią oczekiwania KE, wówczas procedura się kończy i żadne fundusze nie zostaną zawieszone. Jeśli do realizacji środków zaradczych dojdzie już po zawieszeniu płatności dla danego państwa, wówczas można te płatności „odwiesić”. Natomiast, jeśli państwo nie zastosuje się do wytycznych i oczekiwań KE, wówczas może powtórzyć się scenariusz, z którym zmagamy się obecnie. TSUE zasądziło kary finansowe jako środki zabezpieczające, polski rząd do tych decyzji się nie zastosował, a KE nakłada kolejne kary. Tutaj oznaczałoby to trwałe wstrzymanie znacznych funduszy, chociaż należy pamiętać, że Komisja również musi przestrzegać zasady proporcjonalności, a więc musi się to odbywać w pewnych granicach. Oczywiście obecne kary zostały zasądzone na mocy innych przepisów, natomiast może to pokazywać, jak ewentualnie zachowałby się polski rząd, co groziłoby całej perspektywie finansowej dla danego państwa.
Jakie to może rodzić skutki gospodarcze dla państw członkowskich i UE?
Rozporządzenie dotyczy zawieszenia środków z unijnego budżetu dla danego państwa, ale to nie zwalnia władz tego państwa z obowiązku ich wypłaty końcowym beneficjentom. Tymi końcowymi beneficjentami są np. gminy budujące drogi, związek wyznaniowy remontujący kościół, przedsiębiorca otrzymujący dofinansowanie - i zgodnie z rozporządzeniem oni nie mogą ucierpieć na zastosowaniu tego mechanizmu. To oznacza wprost, że ubytki w budżecie państwa, które powstaną w wyniku zawieszenia eurofunduszy, będą musiały zostać zapewnione przez to państwo. To może powodować realne problemy dla krajów, wobec których mechanizm zostanie zastosowany, mianowicie - skąd i jak zapewnić brakujące w budżecie pieniądze, które zostały już precyzyjnie rozplanowane.
Jak na razie w polskim budżecie może zabraknąć euro z instrumentu na rzecz odbudowy - od maja ubiegłego roku KE nie zaakceptowała polskiego KPO, podczas gdy część państw zaczyna przyznane im fundusze wydawać. Czy spór o KPO ma te same źródła prawne co mechanizm warunkowości?
Stan na dziś jest taki, że KE na razie nie uruchomiła żadnej procedury z zakresu mechanizmu warunkowości i nie można stawiać jej zarzutu wykroczenia poza granice wspomnianego rozporządzenia. Zupełnie inną kwestią jest to, czy KE może zbierać informacje na temat ewentualnego łamania zasad praworządności w państwie członkowskim pod kątem użycia mechanizmu w przyszłości. Moim zdaniem, biorąc pod uwagę zarówno rozporządzenie, jak i zobowiązania KE z aneksu do konkluzji szczytu, Komisja nie naruszyła prawa. Mówiąc wprost - mechanizm warunkowości dotyczy budżetu i ma służyć ochronie budżetu, i być może w przyszłości zostanie on zastosowany wobec realizacji któregoś z Krajowych Planów Odbudowy, ale obecnie to Polska i Węgry są na jeszcze wcześniejszym etapie. Żeby stwierdzić naruszenie zasad wydatkowania pieniędzy z KPO, to najpierw obie strony muszą zgodzić się co do treści danego KPO. Obecnie Komisja jeszcze nie zaakceptowała tych planów dla Polski i Węgier, więc nie miałaby nawet podstawy do stwierdzenia niezgodności praktyki wydatkowania z zapisami z KPO. Natomiast jeśli plany Polski i Węgier zostaną zaakceptowane, to w przyszłości - jak w przypadku każdego z 27 państw członkowskich - będzie można stosować do nich mechanizm warunkowości.
Polska i Węgry spotkają się symbolicznie z KE już w środę, kiedy to TSUE wyda wyrok w sprawie zgodności z traktatem mechanizmu warunkowości. O zbadanie tej kwestii wniosły Warszawa i Budapeszt - czy środowy wyrok utnie kwestię zgodności z traktatem tego mechanizmu?
Z punktu widzenia instytucji unijnych, w tym KE, jeśli środowe orzeczenie TSUE nie uwzględni skargi Polski i Węgier, to tym samym otworzy KE drogę do stosowania procedury przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie warunkowości w zakresie praworządności. To nie oznacza oczywiście, że sama procedura wobec jakiegoś państwa rozpocznie się już w środę czy czwartek, a za kilka dni środki zostaną zawieszone. Nie, to jest długa, żmudna, wielostopniowa procedura. Ostateczną tzw. decyzję wykonawczą - zgodnie z rozporządzeniem - będzie podejmowała Rada, a więc nie - jak chcą niektórzy krytycy UE - „biurokraci brukselscy” czy jakieś „elity brukselskie”, tylko ministrowie reprezentujący państwa członkowskie. Jednocześnie dla instytucji unijnych po orzeczeniu TSUE nie będą miały znaczenia stanowiska organów krajowych, jak Trybunał Konstytucyjny, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie zgodności mechanizmu warunkowości z konstytucją. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem TSUE to środowe orzeczenie także będzie przesądzać, a nie prawo krajowe lub stanowiska organów państw, a żadne z nich nie może powoływać się na swoje prawo wewnętrzne, aby usprawiedliwiać brak wykonywania zobowiązań unijnych.
A jeśli polski TK uzna mechanizm za niezgodny z konstytucją, to będziemy mieli podwójną linię orzeczniczą - z jednej strony TSUE, z drugiej strony TK - jakie to może rodzić problemy w przyszłości?
Jeśli TK uzna mechanizm za niezgodny z konstytucją, to możemy wyobrazić sobie argument, że formalnie organy polskiej władzy nie powinny w ogóle współpracować z KE ‒ nie odpowiadać na wezwania w ramach procedury oraz tym bardziej nie zapewniać środków beneficjentom, którzy utraciliby je w wyniku ubytku po zastosowaniu mechanizmu. Przykład kar za brak likwidacji Izby Dyscyplinarnej czy kopalnię Turów pokazuje, że KE potrafi znaleźć efektywne rozwiązania. Ale w konsekwencji ewentualnych dwóch różnych linii orzeczniczych - TSUE i TK - beneficjenci będą mogli zostać pozbawieni funduszy. Urzędnicy zostaną wówczas postawieni przed dylematem - jakie orzeczenia stosować? TSUE czy TK? Któreś będą musieli wybrać, jeśli będą one zupełnie rozbieżne. Wtedy chociażby samorząd województwa odpowiadający za wypłatę, mając nawet dobrą wolę, musiałby liczyć się ze stanowiskiem władz państwowych czy groźbami odpowiedzialności za działania zgodne z prawem UE, tak jak to teraz spotyka sędziów.
To jest realny problem mechanizmu warunkowości. Cała reszta jest nic nie warta, ma charakter wyłącznie polityczny i jest kolejną odsłoną sporów wewnątrz UE. Natomiast skutki prawne mogą być bardzo wymierne i bardzo kosztowne. Skoro polski rząd wprost nie zastosował się do orzeczenia TSUE ws. kar za funkcjonowanie kopalni, to dlaczego miałby zastosować się do mechanizmu warunkowości, który - po zastosowaniu - nie tylko zawiesi część wypłat, ale postawi władze przed koniecznością zapewnienia pieniędzy beneficjentom. Sam mechanizm powstał jako rodzaj bezpiecznika dla właściwego wydatkowania środków budżetowych i jako taki ma funkcjonować. Gorzej, jeśli państwo członkowskie zostanie tym mechanizmem dotknięte. Wówczas oczywiście obserwujemy realizację w praktyce powiedzenia, że „UE to jest organizacja na dobrą pogodę, a nie na burzę”.
Rozmawiała Dorota Kozłowska