Przy okazji różnych kryzysów gospodarczych, które przekładają się na finanse państw, jak bumerang powraca kwestia anulowania długów wierzycieli. Ostatnio było tak przy greckiej tragedii zadłużenia, a teraz mówią o tym włoscy politycy, wychodząc z założenia, że pandemia niczym wojna przeorała wybrane branże i kraje uzależnione od turystyki i produkcji motoryzacyjnej.
Piotr Arak, dyrektor Polskiego Instytutu Ekonomicznego
Włoska ofensywa
Doradca premiera Włoch Riccardo Fraccaro, który wezwał Europejski Bank Centralny do umorzenia długów narosłych w czasie kryzysu zdrowotnego, uważa, że polityka monetarna musi dziś wspierać ekspansywną politykę fiskalną państw członkowskich na wszystkie możliwe sposoby. Jego zdaniem EBC mógłby oprzeć anulowanie zadłużenia na tej części traktatu o UE, która obliguje bank centralny do wspierania polityki gospodarczej w sytuacji, gdy nie powoduje to konfliktu z podstawowym celem, jakim jest zagwarantowanie stabilności cen. Inflacja w strefie euro od dawna jest daleka od 2-proc. celu, a ze względu na pandemię spadła jeszcze mocniej i jest znowu w deflacyjnych rejonach. Włoch przekonuje, że w ramach tego wsparcia EBC mógłby umorzyć obligacje państw kupione przez bank centralny w czasie pandemii lub wydłużyć ich okres zapadalności do nieskończoności. Podobne postulaty zgłaszał w przeszłości prawicowy polityk i lider Ligi Północnej Matteo Salvini.
Do tej samej kwestii odniósł się niedawno również David Sassoli, przewodniczący Parlamentu Europejskiego. W wywiadzie dla „La Reppublica” nazwał pomysł anulowania przez EBC państwowych długów „interesującą hipotezą roboczą”. Stwierdził też, że wspólne zadłużanie się przez państwa UE powinno być stosowane permanentnie, a nie tylko w związku z przeciwdziałaniem ekonomicznym skutkom pandemii.
Propozycja włoskich polityków nie spotkała się z pozytywnym przyjęciem ze strony banku centralnego strefy euro. Przemawiając w Parlamencie Europejskim, prezes EBC Christine Lagarde wprost oświadczyła, że nie ma prawnych podstaw do tego, aby unijny bank centralny umarzał długi państw. I podkreśliła, że takie działanie byłoby naruszeniem europejskich traktatów. Podobnego zdania jest też Luis de Guindos, wiceprezes EBC. Według niego art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu UE jest dość jasny i uniemożliwia EBC skupowanie długu bezpośrednio od rządów.
Dlaczego temat ten podnoszą akurat włoscy politycy? Bo sytuacja zadłużenia ich ojczyzny staje się coraz bardziej poważna. Dług publiczny we Włoszech wzrośnie w 2020 r. z ok. 135 proc. do 160 proc. PKB. To jeden z najwyższych wyników na świecie, obok Japonii (prognozuje się wzrost z 230 do 250 proc.) czy Grecji (wzrost ze 180 do 200 proc.).
Dług nie stał się jednak problemem we Włoszech w 2020 r., stąd dążenie do umorzenia zobowiązań może być wybiegiem służącym temu, by rozwiązać trudną sytuację kraju zarówno pod względem fiskalnym, jak i gospodarczym.
Grecki tour
Unia Europejska jako taka na umarzanie długu zgodzić się nie powinna. Traktaty zawierają wiele zapisów profilaktycznych, które mają nie dopuścić do problemów finansowych. A jeśli już powstanie taka sytuacja, to prawo UE co do zasady zabrania finansowego angażowania się zarówno samej Unii, jak i państwom członkowskim w problemy innego kraju związane z wypłacalnością.
Jedynie rozwiązanie szczegółowe pozwala na pewne działanie w oparciu o zasadę solidarności europejskiej. Ale problem musi wynikać z siły wyższej, czyli czegoś, co było poza kontrolą rządu narodowego znajdującego się w trudnym położeniu. Odnosi się więc do niewypłacalności, lecz spowodowanej w sposób zewnętrzny, a nie jako skutku złej polityki budżetowej państwa. Właśnie ta norma posłużyła za podstawę udzielenia wsparcia Grecji w 2010 r. UE uznała wówczas, że przyczyną problemów Aten jest światowy kryzys finansowy.
W 2015 r. grecki minister finansów Janis Warufakis, tuż po objęciu stanowiska, wyruszył w podróż po Europie, by przekonywać partnerów do umorzenia części długów. Jak pisał w swoich wspomnieniach, w Paryżu usłyszał zachęcające słowa: Francja jest gotowa pomóc Grecji w uzyskaniu porozumienia z międzynarodowymi wierzycielami. Jedno państwo członkowskie to jednak za mało. A Warufakisowi nie udało się przekonać większej liczby rządów do swojego pomysłu. Nie będę tu rozwijał jego tezy, zgodnie z którą bail-out dla Grecji był potrzebny, by uratować banki strefy euro w Niemczech, Austrii czy Francji – nie czas i nie miejsce. Dodatkowo trudno sfalsyfikować tę tezę, jeśli się nie było uczestnikiem ówczesnych negocjacji.
Faktem jest, że rząd w Atenach w pewnym momencie przestał domagać się umorzenia długu na rzecz mechanizmu redukcji kosztów obsługi zadłużenia. Syriza, której posłem został Warufakis, głosiła w czasie kampanii wyborczej, że skłoni wierzycieli Grecji do umorzenia części zobowiązań, tak jak darowana została połowa zadłużenia Niemiec w 1953 r.
Rząd Grecji proponował przekształcenie zadłużenia w dwa rodzaje nowych obligacji. Obsługa jednych miałaby zostać uzależniona od tempa wzrostu gospodarczego kraju. Drugie, o zmienionych terminach wykupu, miałyby zastąpić greckie obligacje będące w posiadaniu EBC. Według Warufakisa chodziło o pewnego rodzaju inżynierię finansową w celu uniknięcia „hair cut-u”, czyli umorzenia długu, który jest nie do przyjęcia dla wielu społeczeństw państw wierzycieli jego kraju. Szkopuł w tym, że Atenom mogłoby się przestać opłacać rozwijać szybciej, bo wtedy wzrastałyby koszty obsługi zadłużenia. Historia potoczyła się inaczej: wierzyciele poszli na pewne ustępstwa, ale anulowania greckiego długu nie było.
Niemiecki precedens
Wielu zwolenników umorzenia długów przywołuje – tak jak robiła to Syriza – niemiecki przykład z lat 50. Wierzyciele RFN – 20 krajów, w tym Grecja – podczas konferencji w Londynie w 1953 r. rzeczywiście zgodzili się na odpisanie ponad 50 proc. zadłużenia, które sięgało wówczas jednej czwartej PKB kraju. Około połowa niemieckich zobowiązań, które były tematem obrad, pochodziła jeszcze sprzed II wojny światowej. Część powstała z niewypłaconych odszkodowań po I wojnie światowej. Te olbrzymie roszczenia wobec niemieckiej gospodarki pośrednio utorowały drogę do władzy nazistom, którzy obiecywali się ich pozbyć. W 1933 r. Hitler zakazał wykupu obligacji wydanych przez Republikę Weimarską po zakończeniu I wojny światowej. Podczas negocjacji w Londynie nie było przedstawicieli krajów bloku wschodniego. NRD nie wzięła na siebie żadnej części starego długu Niemiec. Po zjednoczeniu w 1990 r. kraj musiał więc spłacić także część długu przypadającą na NRD.
Przycinanie długów najczęściej ma jednak miejsce w przypadku krajów rozwijających się, które z powodów katastrof naturalnych, wojen, złych rządów lub dekoniunktury (a czasem ze wszystkich tych powodów) naraz tracą możliwość obsługi swojego zadłużenia.
Michael Tomz i Mark L. J. Wright w pracy o niewypłacalności państw („Empirical Research on Sovereign Debt and Default”) szacują, że przeciętnie przy bankructwie wierzyciele tracą około 38 proc. zainwestowanych pieniędzy. W tym roku mieliśmy już do czynienia z niewypłacalnością Libanu, nękanego przez konflikty wewnętrzne, na które nałożyły się kryzys gospodarczy, pandemia i katastrofa w Bejrucie. W konsekwencji dawny kraj Fenicjan stał się niemal upadłym państwem. Na liście rządów, które mogą być niewypłacalne w najbliższych latach, jest wiele gospodarek: począwszy od sąsiadujących z nami Ukrainy i Białorusi, po Irak.
Biblijna mądrość
Instytucja odpuszczania długów ma bardzo długą tradycję. Tomáš Sedláček, były doradca gospodarczy Václava Havla, w swojej książce „Ekonomia dobra i zła” analizuje systemy religijne pod względem ich stosunku do wielu kwestii ważnych we współczesnej ekonomii. Jednym z ciekawszych fragmentów jest właśnie ten dotyczący umorzenia zadłużenia. W myśl Starego Testamentu w roku szabatowym przypadającym pod koniec każdego siódmego roku przeprowadzano darowanie długów. Polegać miało to na anulowaniu udzielonej pożyczki bez żądania zwrotu od bliźniego lub swego brata. Wierzyciel mógł jednak domagać się zwrotu długu od osoby spoza swojej grupy religijnej, czyli od nie-Izraelity. Darowanie długów miało na celu przywrócenie równości społecznej i naprawienie niesprawiedliwości.
Instytucja darowania długów występuje także w Koranie, w którym wskazano, że jeśli dłużnik ma trudność w spłaceniu zobowiązań, należy dać mu czas na ich spłatę albo – jeszcze lepiej – darować pożyczkę. Umorzenie długu jest więc jałmużną, świadczącą o doskonałości i szlachetności człowieka. Należy jednak podkreślić, że na gruncie Koranu ma ona dobrowolny charakter – co do zasady bowiem można domagać się zwrotu zaciągniętego długu.
W Polsce instytucja zwolnienia z długu występuje w art. 508 kodeksu cywilnego, w myśl którego zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a ten zwolnienie przyjmuje. Dodatkowo istnieje w naszym systemie prawnym instytucja przedawnienia roszczeń, która też ma tysiącletnią tradycję.
Nie ma premii za rozrzutność
Istnieje ogromna różnica między dobrowolnym przejmowaniem długów wygenerowanych przez poprzednie, złe rządy czy w konsekwencji wojen a beztroskim gromadzeniem zobowiązań i ukrywaniem prawdziwych rozmiarów deficytów budżetowych. Rozrzutność, która zdaniem wielu ekonomistów cechowała państwa Południa, powoduje, że trudno sobie wyobrazić, by ktoś wziął na serio propozycję umorzenia długu Włoch. Ale rozpoczęcie na ten temat dyskusji może prowadzić do jakiejś zmiany w myśleniu.
Pandemia okazała się katalizatorem ogromnego zaangażowania państw w ratowanie miejsc pracy i przedsiębiorstw. W maju ponad 300 parlamentarzystów (głównie lewicowych) z całego świata podpisało list do władz Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego, w którym zaapelowali o umorzenie długu najbiedniejszych państw świata. Do restrukturyzacji zadłużenia krajów rozwijających się jednak nie doszło. Nie było wystarczającej woli politycznej.
Jeżeli uda się zaszczepić całe społeczeństwa i opanować pandemię, to kraje UE i inne najbogatsze państwa zostaną z ogromną ilością nagromadzonego długu. Hipotetycznie można wyobrazić sobie, że członkowie G20 organizują koncert ekonomicznych mocarstw, w którym umarzają sobie wzajemnie pandemiczne długi, by próbować wrócić do rzeczywistości sprzed kryzysu. Byłoby to jednak złamanie dużego tabu i mogłoby stać się elementem „nowej normalności”.
Narastanie długu publicznego może też zostać powstrzymane w prosty sposób: przez wzrost gospodarczy. Jeżeli kraje G20 po prostu zaczną się rozwijać po kryzysie, to cała dzisiejsza dyskusja o zadłużeniu odejdzie w niepamięć, bo znajdziemy się na ścieżce do jego zmniejszania w kolejnych latach. Ale kto wie – w ostatnich czasach okazało się, że nie należy mówić „nigdy” i różne ekonomiczne tabu odchodziły w niepamięć.
