- W polityce rządu powinno być miejsce dla programów socjalnych. Tyle że powinny dawać ludziom wędkę, uczyć, jak jej używać i dopiero potem mówić: radź sobie dalej sam - mówi w rozmowie z DGP Elżbieta Mączyńska profesor nauk ekonomicznych, kierownik Zakładu Badań nad Bankructwami Przedsiębiorstwa w SGH, prezes Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego.
W sierpniu rząd zapowiedział, że budżet na 2020 r. będzie „bez deficytu”. Ucieszyło to panią?
Moja reakcja była ambiwalentna. Ze zrównoważonym budżetem sprawa wcale nie jest taka jednoznaczna.
Jak to? Przecież oznacza ograniczenie zadłużania się państwa.
Tak i to może być oczywiście pozytyw. Ale pytanie, jak się do tego „braku deficytu” dochodzi. Wybitny, chociaż dzisiaj już trochę zapomniany, ekonomista brytyjski John Kenneth Galbraith przestrzegał przed budżetowym prymitywizmem. Wydatki państwa nie są jednorodne. Galbraith sugerował – i to jest także mój postulat – by wydatki budżetowe jasno dzielić na trzy części: sztywne, instytucjonalne i prorozwojowe. Udział tych pierwszych, czyli określanych ustawami i niepodlegających doraźnym zmianom, powinien być możliwie niski.
W Polsce wydatki sztywne stanowią ok. 60 proc.
I to jest problem. To za dużo. Im więcej sztywnych wydatków, tym mniejsze pole manewru w bieżących działaniach państwa i racjonalizacji długookresowej polityki, np. mniejsza możliwość reagowania na nagłe kryzysy czy inne zjawiska niepożądane. Z kolei wydatki na instytucje państwa powinny mieć taki wymiar, by zapewnić wysoką jakość usług świadczonych obywatelom – od finansowania edukacji, sądownictwa, po ochronę zdrowia. Jednak nie powinny one rosnąć szybciej niż PKB. Natomiast wydatki na inwestycje prorozwojowe to te pobudzające rozwój społeczno-gospodarczy, koniunkturę. Jak twierdzi Galbraith, za ich redukowanie powinno się karać.
Karać?
Owszem. Cięcia wydatków prorozwojowych szkodzą i gospodarce, i ludziom. Z tej perspektywy, wracając do projektu polskiego budżetu na 2020 r., problem wygląda tak, że w rzeczywistości nie wiemy, które wydatki w polskim budżecie należą do jakiej kategorii. Mamy pomieszanie z poplątaniem. Sztywne wydatki na poziomie 60 proc. to zaledwie szacunki. Nie wiemy więc, czy budżet bez deficytu będzie działaniem pro- czy antyrozwojowym.
Pytam o budżet, by dowiedzieć się, czy ekonomiści w ogóle mają politykom w tej kwestii do powiedzenia coś, czego ci drudzy chcieliby słuchać? Choć planowanie wydatków jest jednym z najistotniejszych działań rządu, wydaje się, że proces ten jest podporządkowany czynnikom politycznym, a nie merytorycznym.
I to jest wielka bolączka kolejnych ekip rządzących w Polsce, że ekonomistów o zdanie pyta się nieczęsto. Efektywność nie ma elektoratu. Dominują interesy partyjno-wyborcze. Politycy nie zawsze przy tym wiedzą, o co mogliby zapytać. Wielu z nich brakuje elementarnej wiedzy na temat finansów państwa. Myślenie o budżecie trzeba uporządkować, wprowadzić do niego fundamentalne obserwacje, jak np. tę, że wydatek wydatkowi nierówny. Jeśli zwiększy pan swoje wydatki, chodząc do restauracji i pijąc tam drogie wina, będzie to miało inny skutek dla pańskiego dobrobytu, niż gdy wyda pan te pieniądze na zakup laptopa służącego zarobkowaniu. Podobnie jest z wydatkami państwa. Dlatego deficyt nie zawsze jest złem. Ważne, czym jest spowodowany.
I na szczęście już dzisiaj wiadomo, że projekt budżetu bez deficytu nie będzie raczej wykonany.
Istotne jest jednak to, czy ewentualny wzrost wydatków będzie miał charakter prorozwojowy. W Polsce, gdy pojawia się deficyt, to często dlatego, że ktoś postanowił spełnić niekoniecznie sensowne obietnice wyborcze. A gdy go redukujemy, to – by użyć słów Marka Belki – na zasadzie małpy z brzytwą, czyli tnąc bez namysłu, bez oceny następstw. Kiedyś, za premiera Tuska, rekomendowano obcięcie wydatków wszystkich ministerstw o 10 proc. Absurd! Przecież każde ministerstwo ma działy wymagające dofinansowania oraz działy, które można redukować. Zwiększanie wydatków i ich cięcia wymagają analizy ekonomicznej z uwzględnieniem następstw społeczno-gospodarczych.
Przecież rządy zatrudniają ekonomistów, ekspertów, doradców. Na próżno?
Tak, zatrudniają. Ale nie tyle po to, by opracowywali dobrą politykę gospodarczą, lecz przede wszystkim po to, żeby pomagali w realizowaniu pomysłów danego rządu. Niestety u nas nie ma eksperckich ciał doradczych, które funkcjonowałyby ponad podziałami, w pełni niezależnie od układu politycznego. Są ludzie zatrudniani przez ekipę A i zwalniani przez ekipę B, a nie ma ponadrządowych krajowych ośrodków myśli strategicznej działających na rzecz trzymania polityki blisko spraw merytorycznych, bez względu na to, kto jest u władzy.
W innych krajach są?
Oczywiście. Dzisiaj wzorem pod tym względem są Chiny, które zadziwiają świat umiejętnością patrzenia 50 lat naprzód.
Chiny to nie demokracja. Tam się rządy nie zmieniają.
Owszem, ale Niemcy myślą w podobny sposób. Za Odrą funkcjonuje 16 niezależnych ośrodków myśli strategicznej. Każdy ma inny profil ideologiczny i badawczy, więc na jedną sprawę patrzą z 16 różnych perspektyw. Angela Merkel dostaje 16 różnych raportów na biurko i ma się nad czym zastanawiać. Formułuje swoją politykę gospodarczą na bazie danych i analiz. U nas istniało kiedyś co prawda Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, ale właśnie – było „rządowe”, a nie „krajowe”, więc gdy przestało być użyteczne w bieżącej polityce, władza je zlikwidowała. Stało się to za premiera Marcinkiewicza w 2006 r. Decyzją ówczesnego premiera zlikwidowano też Radę Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów.
Może Polsce w ciągu ostatnich 30 lat wystarczał import idei i badań ekonomicznych?
I zaskutkowało to m.in. silosowością w polityce społeczno-gospodarczej.
Silosowością?
To oznacza, że każdy resort sobie. Wciąż brak dostatecznej koordynacji ponadetatowej. Obserwuję to m.in. w szkolnictwie, gdzie wyraźny jest brak należytej współpracy między Ministerstwem Edukacji Narodowej a Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Skutkuje to rozmaitymi słabościami, błędami decyzyjnymi. W gospodarce oznacza to brak ciągłości i przerzucanie wajchy to w jedną, to w drugą stronę, a do tego wiąże się z badaniem gospodarki na wyrywki, bez podejścia dostatecznie holistycznego z uwzględnieniem kosztów i efektów zewnętrznych. Z silosowości wynika też majstrowanie przy regulacjach prawnych, w tym podatkowych – stosownie do bieżących interesów resortowych, partyjnych i innych. Nastawienie się na import idei i badań oznacza także ryzyko braku dostosowywania wniosków do krajowych warunków. Polityka społeczno-gospodarcza powinna być garniturem szytym na miarę, a żeby taki uszyć, potrzeba niezależnych i lokalnych ekspertów.
Potrzeba nam więcej technokracji?
W polityce gospodarczej cenna jest merytokracja.
Czy taka opinia nie jest motywowana częściowo interesem samych ekonomistów jako grupy zawodowej? Może stoi za nią chęć zapewnienia stabilnych i prawdopodobnie dobrze płatnych miejsca pracy?
Coś w tym jest, ale jak mawiał węgierski profesor Karl Polanyi, gospodarka jest zbyt złożonym organizmem, by pozostawić ją tylko władaniu rynku. Ja dodałabym, że jest zbyt ważna, by zostawić ją rynkowi i politykom.
No właśnie. Wielu, zwłaszcza na lewicy, twierdzi, że ostatnie 30 lat to w Polsce okres dominacji neoliberalizmu. A neoliberalizm jako – w potocznym rozumieniu – dążenie do jak najmniejszego rządu odbiera ekonomistom chleb. Nie mają jak doradzać – chyba że przy prywatyzacji.
Możliwe, ale z drugiej strony neoliberalizm jako doktryna polityczna, a nie teoria ekonomiczna, wspiera interesy wielkiego biznesu i to bez względu na następstwa społeczne i etyczne. W Polsce w polityce ekonomicznej mieliśmy – jak powiedziałam – silosowość, a nie czysty neoliberalizm. Były okresy bardziej i mniej liberalne, sfery oddane całkowicie rynkowi i takie, które pozostawiono państwu. Naszemu modelowi brakuje spójności, którą można by osiągnąć, tylko wyposażając polityków w naukowe oprzyrządowanie.
Naukowe? Wielu kwestionuje naukowość ekonomii.
Mimo wszystko ekonomia jest nauką. Ma jasny paradygmat, czyli określony przedmiot, metodologie oraz metody i narzędzia badawcze, a także pola oddziaływania, przekładania wyników badań na praktykę. Nie znaczy to, że jest doskonała i pewnie rację mają ci, którzy proponują jej reformę. W teorii neoklasycznej dominującej w ekonomii zaniedbywane są m.in. kwestie społeczne, a fetyszyzowany wzrost gospodarczy. I to mimo że ekonomia jest nauką społeczną – o ludziach w procesie gospodarowania. Nie jest chrematystyką (od greckiego słowa „chremata” – majątek – red.), czyli nie ogranicza się do kwestii zarabiania pieniędzy. Jestem zwolenniczką heterodoksji w ekonomii, naukowo-badawczego eklektyzmu, co oznacza czerpanie z różnych nurtów, a nie opieranie się wyłącznie na jednej teorii.
Czy zwiększenie wpływu ekonomistów na tworzenie polityk publicznych nie rodzi zagrożenia tyranią ekspertów? Nie uderzy wam woda sodowa do głowy?
Nie sądzę, przy założeniu, że zachowa się pluralizm, dopuści do głosu osoby o różnych poglądach, jak w Niemczech, i jeśli w ekonomii zwiększona zostanie rola analiz interdyscyplinarnych, połączy się wyniki badań ekonomicznych z dokonaniami nauk ewolucyjnych, filozofii, socjologii, psychologii i innych. Wiele wskazuje, że gdyby tego typu interdyscyplinarne myślenie towarzyszyło nam od 1989 r., dzisiaj moglibyśmy mieć znacznie mniejsze problemy, np. demograficzne, w tym związane z niską dzietnością. Można było zawczasu uruchomić różne polityki prenatalne, żeby dzietność zamiast 1,4 na kobietę wynosiła 2,1, bo dopiero taki poziom chroni przed depopulacją, czyli zmniejszaniem się liczby ludności.
Czyli mamy problemy, bo ekonomistów nie traktowano serio?
Mamy więcej problemów, niż moglibyśmy mieć. Zabrakło myślenia holistycznego. Jak w tym wierszu Tuwima „Straszni mieszczanie”.
Proszę przypomnieć.
„I oto idą, zapięci szczelnie/Patrzą na prawo, patrzą na lewo./ A patrząc – widzą wszystko oddzielnie/ Że dom… że Stasiek... że koń... że drzewo…”
I tak się patrzyło w Polsce na gospodarkę? Nie łącząc faktów?
Niestety, w dużym stopniu tak.
Nawet jeśli, to jednak się kręci. Nasz wzrost gospodarczy należy do najbardziej imponujących w całym bloku byłych państw socjalistycznych. W Polsce nie doceniamy tego, ale za granicą każdy ekonomista to powie.
Ależ ja się zgadzam! To sukces.
Nie psioczy pani na Balcerowicza, że to i owo mógłby zrobić lepiej?
Zawsze można coś zrobić lepiej. Z perspektywy czasu wielu sądzi, że wie lub wiedziało, co trzeba było zrobić w 1989 r. Tyle że wtedy nie istniało nic takiego jak podręcznik transformacji. Leszek Balcerowicz był pionierem. I był w bardzo trudnej sytuacji, gdyż nie miał pełnej swobody działania. Nad głową stał mu Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Wiadomo było, że jeśli Polska nie przyjmie zasad neoliberalnych, spisanych w konsensusie waszyngtońskim, to nie umorzą nam długów, nie pomogą finansowo.
Znów wracamy do neoliberalizmu. Czy nie warto w końcu przyznać, że ten nasz wyjątkowy wzrost napędzała właśnie ta doktryna?
Na początku neoliberalizm miał swoją rolę, rozpędzał naszą gospodarkę i jego zasady, ta wolnoamerykanka w pewnym sensie była dostosowana do oczekiwań społecznych. Każdy chciał się szybko dorobić i nikt nie myślał, czy dany sposób na dorabianie się jest pożądany, czy nie z punktu widzenia długofalowego. Dzisiaj widać, że zabrakło ram, w jakich swoją gospodarkę umieścili po wojnie np. Niemcy – zamiast neoliberalizmu, czyli właściwie leseferyzmu, wprowadzając ordoliberalizm. To liberalizm uporządkowany i oparty na zrozumieniu kwestii społecznych. Rynek wszystkiego nie załatwi i fundamentalizm rynkowy nie jest wskazany. Całkiem wolny rynek daje wolność także do czynienia zła, np. handlu narkotykami czy niedbania o środowisko. W Polsce mieliśmy wzrost PKB, ale oprócz kwestii społecznych zaniedbaliśmy także sprawy ekologiczne i dzisiaj zmagamy się ze smogiem. Państwo potrzebne jest do czegoś więcej niż zapewniania wojska, sądów i policji.
Ma robić wszystko? Kisielewski mawiał,
że „władza, która chce zarządzać wszystkim, dziwi się, gdy pociągają ją do odpowiedzialności za wszystko”. Dzisiaj władza jest sprytniejsza i gdy coś szwankuje, mówi: to nie ja, to rynek.
Rząd ma swoje ograniczenia. Chodzi właśnie o to, by unikać skrajności. Wszechobecne państwo byłoby tragedią, ale podobnie byłoby nią rozwiązywanie wszystkiego z pomocą rynku. Weźmy kwestię edukacji. Po II wojnie światowej poziom analfabetyzmu w Polsce był bardzo wysoki, ale władzom PRL udało się go szybko i sprawnie zredukować. Nie tylko nauczyły obywateli czytać, lecz także zaoferowały im całkiem sprawny system wyższej edukacji.
Nie przewidziano, że ludzie zechcą czytać coś więcej niż „Kapitał” Marksa...
Chyba nie (śmiech). Niemniej rząd odegrał niepoślednią rolę w budowie kapitału społecznego i umożliwił awans nawet tym startującym w mniej korzystnych warunkach, np. ze wsi. Wchodząc w kapitalizm w 1989 r., mieliśmy dobrze wykształcone społeczeństwo, co na pewno przełożyło się na to, jak dobrze radziliśmy sobie potem. Dzisiaj władza ma do wykonania podobną robotę, gdyż polskiemu społeczeństwu – i mowa tu nie tylko o tych najstarszych – grozi analfabetyzm cyfrowy. Umiejętność pełnego wykorzystania potencjału nowych technologii to warunek powodzenia w dzisiejszym świecie.
Co do ostatniego zdania pełna zgoda. Pani nie wierzy jednak, że sam rynek poradzi sobie z edukowaniem nas w tym zakresie…
Rynek nie wystarczy. Infrastruktury internetowych autostrad dla technologii cyfrowych nie zapewni. Nie zapewni realizacji projektu 5G.
Tyle że dzisiaj nasz system edukacyjny to skansen. I jego reformowanie przypomina mieszanie łyżeczką w nieposłodzonej herbacie. Czy wiara w rząd naprawdę ma podstawy?
To znów wynik braku ośrodków analitycznych, które mogłyby opracować efektywną, kompleksową reformę. W systemie edukacyjnym jest wiele nieprawidłowości, jest głęboko niesprawiedliwy, gubi talenty. Uczniowie skazani są często na korepetycje, co czyni system nieprzejrzystym i w jakieś mierze obarczonym ryzykiem korupcji. Schorzenia typu „testoza i punktoza” odhumanizowują edukację.
Jest polityczny popyt raczej na ekspertów, którzy opracują kolejne programy socjalne.
Ale i dla takich programów w polityce rządu powinno być miejsce. Tyle że powinny dawać wędkę, a nie rybę, czy raczej dawać wędkę, uczyć jak jej używać i dopiero potem mówić: radź sobie dalej sam. Taka zasada obowiązuje np. w Niemczech – to subsydiarność, „pomoc dla samopomocy”. U nas tej zasady zabrakło, choć była bardzo potrzebna – w końcu w latach 90. mieliśmy ponad 20 proc. bezrobocia! Czas jest zasobem nieodzyskiwalnym. Jak straciłeś dwa lata na bezrobociu, nic ci tego nie odda. Zasadę subsydiarności można stosować nie tylko w polityce społecznej, lecz także prorozwojowej. Na przykład poprzez tworzenie instytucji wspierających małe i średnie firmy dodatkowymi pieniędzmi, a jednocześnie wymaganie, by część zysków z inwestycji zwracały i by te zyski służyły za bazę do wspomagania kolejnych przedsiębiorstw. Przykładem tego jest m.in. Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) utworzony w 1948 r., aby zapewnić gospodarce Niemiec racjonalne zagospodarowanie funduszy z planu Marshalla na rzecz powojennej odbudowy. Ten bank istnieje do dziś, udziela wsparcia małym i średnim przedsiębiorstwom, ale nie jest to pomoc ani bezwarunkowa, ani w pełni bezzwrotna. Dzięki temu fundusze wracają, a bank nimi efektywnie obraca.
Znów Niemcy, a zwykle moi rozmówcy przywołują Szwecję.
Bo i tam obowiązują podobne zasady, i tam też one działają. Spójrzmy na wskaźniki inne niż PKB, czyli międzynarodowe rankingi harmonijnego rozwoju, indeksy sprawiedliwości czy innowacyjności. Szwedzi czy ogólnie Skandynawowie są tam zawsze w czołówce. Duża w tym zasługa systemu fiskalnego i redystrybucji, w tym wysokiej progresji podatków, co zapobiega szkodliwemu dla gospodarki nadmiernemu narastaniu nierówności.
I u nas też podatki powinny być tak wysokie jak w Szwecji?
Powtarzam: polityka gospodarcza jest jak garnitur szyty na miarę. Szwecja to nie tylko podatki, lecz także wysoka kultura instytucjonalna, niska korupcja, sprawne, sprawiedliwe sądownictwo. Nie można w prosty sposób przenosić rozwiązań z kraju A do B. Nasz system podatkowy wymaga nie silosowych manipulacji, lecz kompleksowej reformy, tym bardziej że w praktyce nie jest progresywny, a regresywny – relatywne najbardziej obciąża najuboższych.
Szwecja to także niski poziom regulacji. Neoliberalizm.
I myśmy to chcieli ślepo naśladować, np. deregulując rynek pracy. Bo w Szwecji tylko 90 zawodów jest regulowanych. W efekcie zderegulowano u nas m.in. zawód zarządcy nieruchomości, który wymaga ogromnej wiedzy, czy zawód pośrednika w obrocie nieruchomości.
A co w tym złego?
Pomylono zawód zarządcy nieruchomości z dozorcą, a pośrednika nieruchomościowego z handlarzem kapustą. I niestety nie brakuje ofiar niefachowego pośrednictwa i zarządzania. Gdy pośrednik coś sknoci albo wprowadzi klienta w błąd, konsekwencje, niekiedy dramatyczne, ponosi ów klient. Tym bardziej że nie wymaga się od pośredników np. ubezpieczania swojej działalności. Na fali deregulacji otwarto także zawód fizjoterapeuty, co zaskutkowało np. tym, że pewna firma połamała kręgosłup swojemu pacjentowi. Inny przykład – mijają już dwa lata odkąd zabiega się o uregulowanie zawodu psychologa. Dzisiaj nawet pan może się uczynić psychologiem, np. zakładając spółkę z o.o. świadczącą porady psychologiczne. Bez studiów.
Nie odważyłbym się.
Ale prawo na to pozwala. A niektórzy nie czują oporów i krzywdzą tym innych, wpędzając ich poprzez niefachowe porady np. w depresję czy wywołując myśli samobójcze. Rynek nie ma wrogów, lecz ma wiele ofiar. Zachęcam do lektury traktującej o tym książki dwóch noblistów George’a A. Akerlofa i Roberta J. Shillera „Złowić frajera. Ekonomia manipulacji i oszustwa”. Rynek będzie działał optymalnie tylko przy dobrze skrojonych i przemyślanych regulacjach. Nie jest tak, jak przekonują zwolennicy neoliberalizmu, że rynek rozwiąże także problemy etyczne. Nie rozwiąże. Wracając do oceny ostatnich 30 lat funkcjonowania naszej gospodarki, to wiele wskazuje, że właśnie tej świadomości zabrakło i pora ją odbudować. Kierowanie się wyłącznie rachunkiem PKB jest krótkowzroczne, ale na szczęście dzisiejsi ekonomiści w większości coraz bardziej zdają sobie z tego sprawę. Stąd rozwój badań na temat post-PKB-owskiego modelu rozwoju.
Załóżmy, że w końcu powstaną u nas te ekonomiczne ośrodki myśli strategicznej. Czy jednak jest kim je obsadzić, jeśli mają oferować badania wysokiej jakości? Jak ocenia pani poziom uprawiania ekonomii w Polsce?
Jako wciąż niesatysfakcjonujący – to widać w różnych rankingach uczelni. Nie mamy też wyraźnie polskiej szkoły ekonomii jak inne rozwinięte gospodarki. Ale powoli tworzą się zręby takiej szkoły. Największe zasługi pod tym względem ma prof. Grzegorz Kołodko, którego prace znajdują uznanie i zainteresowanie światowe, o czym świadczą m.in. liczne przekłady dzieł tego naukowca. Zyskują też na znaczeniu badania na temat systemu wartości i etyki w ekonomii. Ale to wciąż nie wystarcza.
No właśnie. Może jednak lepsze są te badania i idee z importu?
To, że polskie uczelnie ekonomiczne mają wiele do nadrobienia, jest oczywiście problemem. Ale nie znaczy to, że nie mamy dobrych ekonomistów. Mamy i to niemało. Udowadniają to m.in., gdy wyjadą za granicę. Pracują tam na prestiżowych uczelniach i osiągają sukcesy. Zresztą i na naszych uczelniach też są wybitni ekonomiści. Więc kadry są. A to, że szkolnictwo wyższe wymaga reformy, zlikwidowania grantozy, testozy i punktozy, to rzecz na osobną rozmowę.
X Kongres Ekonomistów Polskich organizowany przez Polskie Towarzystwo Ekonomiczne odbędzie się w dniach 28-29 listopada 2019 r. pod hasłem „Ekonomiści dla rozwoju”
