W rządzie trwa dyskusja, czy konsolidacja finansów ma polegać na przeniesieniu do budżetu tylko nowych wydatków funduszy, czy także ich długu, a przynajmniej jego części.
Konsolidacja finansów publicznych będzie stopniowa
Zapowiadana przez premiera Mateusza Morawieckiego konsolidacja finansów publicznych będzie stopniowa. W resorcie finansów trwają analizy, jak ma ostatecznie wyglądać. – Nie ma mowy, byśmy włączyli do budżetu wszystkie fundusze naraz. Powstałby problem, co z progami ostrożnościowymi z ustawy o finansach publicznych i progiem konstytucyjnym, które dotyczą państwowego długu publicznego – tłumaczy nasz rozmówca z rządu. Najbardziej znane i znaczące to Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, Fundusz Pomocy obsługujący koszty pobytu uchodźców z Ukrainy, najstarszy z nich Krajowy Fundusz Drogowy czy świeżo powołany Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Te są najważniejsze, ale jest jeszcze sporo innych.
Dziś mamy kilka definicji długu. Dwie podstawowe to państwowy dług publiczny (PDP), czyli w uproszeniu dług budżetu państwa, a także dług instytucji rządowych i samorządowych oraz EDP – liczony według metodologii unijnej ESA 2010. Ten drugi jest pojęciem najszerszym, bo mieszczą się w nim zarówno PDP, jak i dług rozmaitych funduszy, jak np. covidowego czy samorządów. Różnice między PDP i EDP są duże już dziś, a w kolejnych latach mają być jeszcze większe. Na przykład w tym roku według planów PDP ma wynieść 1,3 bln zł, a dług według EDP – 1,7 bln zł. Różnicę widać także w relacji długu do PKB, dla PDP ma ona wynieść 40,6 proc. PKB, a dla EDP aż 53,3 proc. Gdyby dług PDP urósł i wynosił tyle, co EDP, to znalazłby się blisko progów ostrożnościowych (przepisy ustawy mówią o 55 proc. PKB, a konstytucja o 60 proc. PKB), których przekroczenie oznaczałoby np. konieczność równoważenia budżetu. Stąd rezerwa wobec szybkiej konsolidacji i szukanie pomysłów, jak ją przeprowadzić, by nie spowodować szybkiego przyrostu długu liczonego metodologią krajową.
Najłatwiejszy ruch to przeniesienie do kolejnego budżetu tylko nowych wydatków funduszy. – W pewnym momencie wprowadzony zostałby limit na zadłużanie się przez istniejące fundusze, a ich potrzeby byłyby finansowane przez budżet – mówi nasz rozmówca. To oznaczałoby, że fundusze poza budżetem zostałyby niejako zamrożone, ich dotychczasowy dług byłby obsługiwany na starych zasadach i nie byłoby go widać w PDP, natomiast nowy już tak. Dla przykładu, gdyby taka zasada została wprowadzona od przyszłego roku, to – jak wynika ze strategii i zarządzania długiem publicznym – PDP z powodu skonsolidowanych wydatków funduszy urósłby nawet o 58 mld zł, czyli prawie o 2 pkt proc. PKB.
Konkurencyjny wariant
Konkurencyjny wariant zakłada stopniowe włączanie funduszy do budżetu wraz z ich długiem lub jego częścią, co zapewne potrwałoby kilka lat. – Taka konsolidacja starego długu polegałaby na zamianie długu wyemitowanego przez BGK na papiery Skarbu Państwa. Kłopot polega na tym, że warunki emisji nie przewidywały takiej zamiany. Ten problem jest analizowany – podkreśla jeden z naszych rozmówców.
W odniesieniu do obu wariantów trwa dyskusja, czy konsolidacją miałyby być objęte wszystkie fundusze. Na pewno objęłaby ona covidowy. Największy dylemat dotyczy Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Ze strony zwolenników jego odrębności padają dwa rodzaje argumentów. Pierwszy faktycznie polityczny. – Zgłosiliśmy projekt zmian w konstytucji wyłączający te wydatki z konstytucyjnej bariery długu, a skoro opozycja nie chciała poprzeć tego pomysłu, to lepiej, by fundusz była poza budżetem – mówi nam rozmówca z rządu. Ale kolejne argumenty dotyczą już tego, że taki fundusz poza budżetem daje dużo większą elastyczność. – Te zakupy często mają swoją dynamikę i decyzje muszą być podejmowane szybko. Z tego punktu widzenia odrębny fundusz to lepsza formuła – mówi inny z rozmówców DGP.
W kontrze można jednak usłyszeć, że obligacje emitowane specjalnie na cele militarne mogą nie cieszyć się nadzwyczajnym popytem. Do tej pory BGK nie przeprowadził żadnej emisji takich papierów. Z tego punktu widzenia te wydatki warto wziąć w całości na finansowanie budżetowe, tym bardziej że nawet papiery dłużne Skarbu Państwa są tańsze niż obligacje emitowane przez BGK, do tego budżet ma sporą poduszkę płynnościową, czyli zapas gotówki na kontach.
Konsolidacja funduszy - korzyści
Jakie korzyści miałaby dać konsolidacja funduszy? – To nam da wizerunkowy bonus, że niczego nie ukrywamy, wszystko jest przejrzyste, a fundusze są skonsolidowane, co powinno też dać korzyść w postaci niższego o ok. 1 pkt proc. oprocentowania obligacji – tłumaczy jeden z naszych informatorów. Dziś obligacje emitowane przez BGK dla funduszy są oprocentowane od 0,5 pkt proc. do 1 pkt proc. wyżej niż obligacje skarbowe. – Czasami te papiery mogą między sobą wzajemnie konkurować – dodaje nasz rozmówca.
Zdaniem głównego ekonomisty Credit Agricole Jakuba Borowskiego największą korzyścią z konsolidacji byłoby poddanie wydatków z funduszy pod kontrolę parlamentu. – Priorytet powinien zostać nadany włączeniu możliwe dużego zakresu wydatków realizowanych obecnie poza budżetem do niego – twierdzi ekonomista. Jego zdaniem premia z powodu większej przejrzystości czy włączenia dotychczasowego długu funduszy do PDP nie musi być jednak duża, bowiem już dziś zadłużenie funduszy widać w metodologii unijnej.
Zasadnicze zręby propozycji będziemy mogli poznać w kwietniu, kiedy rząd będzie wysyłał do Brukseli Aktualizację Planu Konwergencji, zawierającą założenia budżetowe oraz zapowiedzi zmian w finansach publicznych. Ostateczna wersja ma być gotowa we wrześniu. Bez względu na wybrany wariant wdrożeniem pomysłów zajmą się następcy obecnie rządzącej ekipy. ©℗
/>